我国慈善事业的现状和发展对策

社会学所  葛道顺

慈善捐赠是中华民族的传统美德，近十年来，慈善事业在党和政府的亲切关怀下得到了快速发展，为扶贫、救灾、教育、医疗、环保等工作做出了很大的贡献。但总体上说，我国的慈善事业发展还比较落后。党的十六届四中全会将慈善事业列为社会保障体系的重要组成部分，慈善事业的发展进入了快车道，全面认识其发展现状和探讨其发展对策具有重要的现实意义。

我国慈善事业的发展现状

       ①慈善捐赠水平较低，占GDP的比重不到1%。我国尚没有建立慈善捐赠的信息统计制度，所以如何全面估计我国目前的社会慈善捐赠水平是一个迫切需要解决的问题。可以把捐赠人的慈善捐赠按照流向分成三个部分，其一是向慈善筹款机构的捐款，其二是向慈善执行机构的捐赠，其三是向受助人的直接捐赠。在美国，慈善信息局是专门从事慈善捐赠统计的机构，加上美国信息统计网络健全、技术先进，三个部分的捐赠都能有效纳入统计，如1998年，美国豁免减免税收的慈善公益机构掌握的资金总额为6214亿美元，相当于美国国民生产总值的9％，代表了美国社会捐赠的总体水平。我国现有近100多家慈善公益组织所掌握的资金总计仅占到国内ＧＤＰ的0.1％。但是我们需要认识到，这100多家慈善公益组织主要是慈善筹款机构，0.1％反映的应该是这些慈善公益机构的筹款水平，在中国更多的直接给慈善执行机构和受助人的直接捐赠没有进入统计，如很多给养老院、福利院、学校、医院等福利性机构的企业捐赠和其他社会捐赠，还有大量的通过政府相关部门的捐赠也没有进入统计，如民政系统在全国开展的经常化捐助行动、政府部门直接接收的各种抗灾救灾捐赠等，在抗击SARS期间，政府部门和相关机构直接接收的专门捐赠也远远高于政府指定的四大慈善公益机构接受捐赠的水平。按照美国公益机构筹款水平占社会慈善捐赠水平10%的比例来推算，我国目前的社会慈善捐赠水平应该接近GDP的1%。

②慈善公益机构发展刚刚起步，不仅数量少，而且动员社会资源的能力弱，多数尚没有得到足够的社会公信力。我国慈善事业发展相对落后，首先表现在慈善机构的数量太少。目前我国的慈善公益组织大约100多个，而美国1998年豁免减免税收的慈善公益机构就有120万个。和120万个相比，100个的声音显得比较弱小，得不到社会的足够重视和信任。筹款能力最强的中华慈善总会和中国法律援助基金会的年筹款额还不到8千万元，全部100多家筹款机构的年收入不到GDP的0.1％。慈善公益组织和社会的信息交流不足，接受捐赠的渠道不畅。慈善公益机构发展较弱还表现在专业性不强，分工不合理等方面。慈善筹款机构、慈善执行机构职能不清，筹款机构忙着自己做项目，执行机构忙着筹款，右手筹钱左手花，不仅降低了专业性，而且效率低下，并容易导致慈善腐败。

③由于政府在计划经济时代长期统包社会救济和社会福利，造成公民慈善观念落后，个人主动性慈善捐赠参与率较低。如据一项问卷调查表明，超过半数以上的被调查者误解认为慈善事业属于政府的救济行为；绝大部分被调查者虽然参加过捐款捐物活动，但主要是通过工作单位、学校、居住街道被动捐赠，“经常主动捐赠”的人数很少；大部分公民对慈善事业以及慈善机构不了解，甚至从未听说过。由于慈善意识普及率低，慈善活动开展不多，慈善事业宣传力度不够，使得慈善组织、慈善理念和慈善行动没有深入人心。在美国，75%以上捐赠来自个人日常捐款，加上遗产捐赠，个人捐赠占社会捐赠的水平超过80%。而我国却相反，来自个人的捐赠不到20%，大部分捐赠来自企事业单位。

④发展慈善事业的相关法律、法规滞后，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让、融投资、退出等完整法律框架尚未形成，不少意愿进入者只能驻步观望。新的基金会管理条例放开了对非公募基金的限制是一个很大的进步，表明慈善事业的立法在加快，慈善公益机构的发展环境越来越宽松。但是，慈善事业的发展长远来说依赖于第三部门的整体进步，并且和私有产权及其转让与继承、企业财产的转让与捐赠、国家税收征管及财政转移支付等一系列国家重要制度息息相关，这些政策需要做出有利于慈善事业发展的改进或调整。因此，建立并完善慈善事业的法律框架是一个长期的任务。

我国慈善事业的发展对策

    中华民族具有深厚的慈善文化传承，但近代社会的多动荡影响了慈善事业的正常运行，新中国又一度将慈善事业纳入社会事业统一计划管理。现在党和政府提出发展慈善事业、构建和谐社会的目标，慈善事业迎来了快速发展的春天。现阶段应当采取以下对策，加快慈善事业的健康发展。

    ①加快立法和制度建设步伐，在短期内尽快改革慈善事业的准入制度，健全公益财产管理制度、公益机构分类分级监管制度、行业评估制度和信息统计制度，使行业组织的进入和运行初步得到有法可依，在政府之外独立发展。目前迫切需要对公益机构的双重审批、注册的进入制度进行重大改革，在尽可能大的范围内取消公益机构的主管部门审批制，采取直接注册或备案制的进入制度，培育更多的慈善公益组织，由市场优胜劣汰。公益财产的和公益机构的财务管理制度也需要尽快出台并实施。多年来，公益组织只能借用企事业单位财务管理制度，在会计科目的核算上牵强附会，给公益机构的财务反映和监督带来很多不便。慈善公益机构要分类分级管理，慈善筹款机构、慈善执行机构要相互区分，全国性、区域性和社区性公益机构要相互依托发展。要建立全国性慈善信息统计制度，对慈善捐赠进行确认、登记、分类、汇总是衡量慈善事业发展水平、规范慈善事业发展所必须的。各级政府要规范自己的行为，目前一些地方政府出现了占用、挪用慈善基金会民间捐款的苗头，应当坚决制止，并引以为戒。

②建立和加强慈善公益组织的行业自律、能力建设及专业化发展步伐，迅速提高慈善公益组织的整体素质。公益组织的公信力是一个有实际影响力的指标，和吸引公众的筹款能力高度相关。公信力的加强要通过行业自律，特别是要通过专业分工、相互监督、相互依存来实现。现阶段要继续大力培育一批国字号的公益筹款机构，进一步突出并规范它们引导行业发展的主导能力和风范，并形成和合乎规范并接受资助的慈善执行机构的相互合作和相互监督。同时，要大力发展基层社区性慈善公益机构，它们直接面对基层的问题和需求，针对性和快速反应能力较强，而运作成本相对较低，能够将慈善行动价值延伸到社区，满足社区慈善的需求。慈善公益机构的能力建设关键在培养人才，不仅需要在第三部门创造更多的就业岗位，更需要不断提高第三部门的工作待遇，以吸引更多的优秀人才从事慈善事业工作。

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