行政处罚现状与立法建议

本文作者通过对目前我国行政处罚存在的"软"和"乱"两方面问题的分析,提出制定一部行政处罚法的设想.该法主要应解决处罚的设定及适用问题.区分管理权与处罚权关系,改革处罚机构,解决罚款流向及一事不再罚原则的适用问题,限制处罚机构的委托权,明确处罚程序,规定处罚时效,溯及力和证据规则,完善处罚执行制度.
一,制定行政处罚法的意义
近年来,随着改革开放和经济文化事业的迅速发展,行政机关的监督管理职能急剧增加,为了有效履行广泛的监督管理职责,越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段.据调查,1991年,仅北京市 
行政机关实施的处罚行为就达800多万次,其中罚没款物处罚700多万次,折合金额9000多万元,警告拘留违法人59.9万人次,吊销许可证,责令停业756起,拆除违章建筑2000多起.行政机关广泛行使处罚 
权,对于制止和纠正违法行为,维护社会秩序起到十分重要的作用.但必须承认,目前的行政处罚也存在一些问题:一是现有处罚手段跟不上,难以制止和纠正日益增多的违法行为;二是行政机关乱设处罚,滥施处罚现象日益严重,侵犯了公民法人合法权益,也损害了法律尊严,影响了政府和人民群众的鱼水关系.为此,必须尽快制定一部行政处罚法,统一解决目前实践中存在的各种问题.具体而言,制定处罚法的作用表现为以下几个方面:
(一)制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权,有效完成行政管理任务.
由于缺少一部统一的行政处罚法,行政机关在行使职权遇到很多困难.(1)违法现象日益增多,行政机关现有处罚手段制止不力.如制造假药违法案件1986年2000多起,1990年时达1.3万起,卫生检疫违法案1990年177起,1991年上升为277起.对于酒后开车,超载运输,道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果.(2)执行处罚缺乏有力手段,非法干预和妨碍执法现象十分严重,据反映,北京市每年查处900万起违法案件,除现场处罚外,有近500万起处罚决定存在执行问题,完全推到法院是不可想象的.全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起,造成13名执法人员死亡,754人重伤,35人致残.(3)处罚制度不健全,引发的行政诉讼案件逐年增多.法院受理的行政诉讼案件中,绝大多数都是对处罚不服引起的,但由于立法对行政处罚的依据,证据要求,程序,原则及幅度等内容的规定不统一,不明确,给行政机关造成较大被动,使法院也难以审查裁决.(4)由于财政体制和立法不配套,致使行政机关处理罚没款项做法不一,为违法截流,坐支,引诱相对人违法获取财源大开方便之门.为了解决上述问题,制定一部行政处罚法已非常必要.
(二)制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益.
由于缺少法律限制,行政机关乱设处罚,滥施处罚,侵犯公民法人合法权益的现象十分严重,主要表现在以下方面:(1)行政机关随意设定处罚权,超出法定幅度规定人身罚,财产罚,致使设卡罚款泛滥成灾,劳役罚花样翻新.许多县,乡,区自行设定各类处罚,严重破坏法制统一和法律尊严,侵犯公民法人合法权益.(2)某些行政机关钻法律空子,在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽,罚款上缴程序不严的情况下,显失公正处罚相对人.坐支截流,非法获利.有的地方甚至出现了"以罚款养执法",以罚款解决奖金,福利,乱开财源的混乱现象,严重影响了政府形象.(3)行政机关处罚管辖权不明确,出现多个机关争夺一项处罚权,"互相打架".如海关与公安,工商对走私的处罚,食品卫生与质量监督对食品的管理,药品与工商对药品的管理,土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷.据统计,目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾.由于多机关处罚和重复处罚,给公民法人带来不公正的处罚后果.(4)行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则,出现大量罚款不开收据,扣押财产不列清单,吊销许可证不说明理由,处罚不告知诉权等随意处罚现象,侵犯权公民法人合法权益.因此,制定行政处罚法对于限制监督行政权力,保护公民法人合法权益具有重要意义.
(三)制定处罚法对于健全法制,配合行政诉讼法实施具有重要意义.
行政诉讼法的颁布实施,在事后监督行政行为方面发挥了重要作用.但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权,不公正行使处罚权的问题.实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督,避免违法处罚实施造成的损害.为此,制定一部处罚法,对行政机关享有什么处罚权,如何行使处罚权作出严格限制规定,有利于配合行政诉讼法实施,完善对行政行为的事先监督机制,也有利于维护和加强法制统一.
(四)制定处罚法对于转变政府职能,纠正"为罚而罚"的传统观念,加快改革开放均有重要意义.
传统上政府管理注重计划与命令,强调制裁与禁止,助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念,忽视了说服与指导,服务与保障的作用.随着改革开放的不断深入,这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式.现代经济要求政府多服务,少计划,多指导,少命令,多监督,少制裁.为此,必须改变目前这种多机关职能交叉,争抢处罚权,为了罚款而罚款,忽视指导与服务的现状.而重新划分处罚权,转变单一处罚职能,增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成.
有同志认为,制定行政处罚法的条件尚不成熟.目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规,因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐,力度不够,程序不全,执行不力等问题,不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法.加之行政处罚中存在的一事再罚,多机关争夺处罚权,罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的,而是立法缺乏协调,行政组织权限不明,财政体制局限性,执法人员素质低等多种因素相互作用造成的,要解决这些问题,也不是制定一部处罚法就得以根除的.

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