浅析行政诉讼中具体行政行为的改变

1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》),自1990年10月1日起施行.从此我国有了独立的行政诉讼法典(此前人民法院审理行政案件适用民事诉讼程序①),标志着行政诉讼法制度在我国已完全确立,"民告官"真正有法可依.十多年来,各级人民法院运用《行政诉讼法》审理了大量行政诉讼案件,有效地维护了行政相对人的合法权益,促进了各级行政机关依法行政.然而,我们应当看到行政审判遇到的阻碍仍很突出,案件数少,撤诉率高,影响力小的特点与新形式下的民主法治要求很不相衬.有些行政机关不派员出庭,有的行政机关遇到行政诉讼就在审理结束前撤销被诉具体行政行为,随后代以仍不合法规范的新的具体行政行为,与原告玩起捉迷藏的游戏,挖空心机"规避"法院审判.
(前言部分与正文的联系还不够紧密)

一,"诉讼中具体行政行为的改变"的概念及产生根源 
在我国,"具体行政行为"成为制定法上的法律术语,首次出现在《行政诉讼法》上,时间并不长,"被诉具体行政行为的改变"的相关的论述更不多. 
(一)概念 
而"具体行政行为"是与"抽象的行政行为"相对应的.它们有一定的共性,即都是行政主体行使行政职权的具有行政法律效果的行为,以实现国家法定的行政管理目标.②但也有区别,主要表现在是否针对特定的人与事,是否具有普遍的法律效力.由于具体行政行为对特定的人与事产生具体的权利义务,所以作出后反响十分明显的,往往遭到直接的抵制.从立法上讲,对具体的行政行为的限制大于对抽象行政行为的限制更有利于保护相对人的合法权益.《行政诉讼法》第一条即规定行政审判的客体为"具体行政行为",而《行政诉讼法》第五十一条规定:"人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定". 
可以看出,诉讼中具体行政行为的改变即指在案件未结前自行对被诉具体行为加以撤销或变更的行为.这里要注意一点,是"改变"而非"变更"."改变"的范围更广些,包含了"撤销". 
(二)产生根源 
行政机关接到法院的应诉通知书,得知某具体行政行为被告到法院了,所要准备的工作很多的,比方请律师,核实案情等.但归纳起来无非是两种态度:应诉和息诉.应诉的后果也有两种:一是胜诉,一是败诉(行政诉讼不能调解结案).胜诉当然可贺,可败诉就影响大了:一是影响单位形象,街头巷尾议论某某局败诉了等等;二来影响工作,类似的执法必然畏首畏尾,力度与速度都将锐减;三是影响单位领导的政绩,考评名次上不去,领导面上无光,上级批评,下级报怨,真可谓一无是处.于是,息诉成了大多数行政诉讼被告的战略方针. 
《行政诉讼法》第五十一条规定"人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告撤诉的,或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定".可见原告撤诉是息诉的主要方式(也有被法院裁定驳回起诉等情况③),而大多数撤诉都是以行政机关改变或撤销具体行政行为作前提.当然,也有原告示不因改变而撤诉,对此人民法院《行政诉讼法》没有作出明确的规定,而1999年月11月24日最高人民法院审判委员会通过的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》第五十条第三款对此有明确规定:"被告改变原具体行政行为,原告不撤诉,人民法院经审查认为原具体行政行为违法的,应当作出确认其违法的判决;认为原具体行政行为合法的,应当判决驳回原告的诉讼请求."这里我们可以设想,如果被告"改变"后"胜诉",新的具体行政行为将代替原具体行政的行为而结束一种行政法律关系;如果被告"改变"后仍"败诉",原告作为随后的"行政相对人"极可能受到不公正待遇,甚至将会面对无休止的"改变"而不能脱身. 
总之,诉讼期间被告改变被诉具体行政行为主要为了息诉(且称为"求和的改变"),也有为了恶意对抗行政相对人("恶意的改变).当然,笔者也不排除行政机关应诉后发觉被诉具体行政行为确有不当,及时纠正以避行政相对人的权益继续遭受不法侵害的情况("善意的改变"). 
二,从体行政行为的"告知制度"看我国审判权对行政权的拘束力 
《若干解释》第五十条规定:"被告在一审期间改变被诉具体行政行为,应当书面告知人民法院".此规定的重要性毋庸置疑.首先有利于人民法院正确审理案件,对当事人的撤诉行为进行审查,以防行政机关用新的具体行政行为与原告示达成妥协,损害国家利益,公共利益,或他人合法利益;其次也有利于维护原告,第三人合法权益,及时在审判人员的释明下采取相应的举措. 
遗憾的是,对于"不告知"的后果没有作出相应规定,使"告知制度"没有实质上的可操作性,形同虚设.为此,笔者建议应在以下几个方面作出明确规定: 
第一,应规定"行政机关改变被诉具体行政行为后未依法送达行政相对人并告知人民法院的,原具体行政行为仍然成立".因为受诉具体行政行为具有两面性:一为不停止性,一为中止性.两者都对行政相对人产生直接影响.行政机关虽有权变更被诉具体行政行为,但为了保护行政相对人的利益和保证法院行政审判的正常进行,必须对 "诉讼中具体行政行为的改变"加以限制,而限制的前提是当事人和法院的"知晓",所以对"不告知"的后果作出明确规定是十分必要的. 

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