律师代理行政诉讼案件常见问题与对策

观韬律师事务所 吕立秋
行政诉讼案件的代理工作,对于很多律师而言相当于面临着一个崭新的领域.律师如果不能领会行政案件的特殊性,不能把握行政诉讼的特殊规则,将很难准确地完成代理工作.针对目前普遍存在的一些行政案件代理问题,笔者谈一些个人看法.
一,代理原告中的主要问题与对策
(一)如何确定一个行政行为是否可诉
行政诉讼法第十一条明确规定了行政诉讼的受案范围,同时在有关司法解释中进一步扩大了受案范围.目前就明确受案范围,笔者想需要把握几个重要的问题:
1.可诉的行为从类型上包括了行政法律行为和事实行为.法律行为和事实行为的分类当然是理论上的一个重要问题,也始终存在着一些争议和模糊的地带.一般情况下,我们理解的法律行为是执行法律的行为,而事实行为与执行法律无关;法律行为影响到相对人的权利义务,而事实行为影响到相对人的现实状态.这两类行为在客观上有很多的差异,但是如果侵犯了相对人的合法权益,均是可诉的.
2.可诉的行为应当对相对人有实际影响.在中国的行政诉讼制度下,尚未建立公益诉讼的制度,原告仅能够为自己的利益而提起诉讼(诉讼资格的转移例外);而不能够仅仅为公共利益而起诉.一个简单的案例,例如行政机关侵犯了A的合法权益,但是A本人并未有任何争议;那么尽管社会公众明白了解A在受到侵犯并且A享有诉讼,但是公众并不享有诉权.其起诉是不会被接受的.
3.可诉的行为是一个已经成熟的行政行为.理论上研究"成熟的行政行为",强调行政行为已经作出,是一个决定或者行为已经实施.一般意义上,正在过程中的行为或者尚未作出的行为是不可诉的.
(二)如何确定诉讼请求
1.行政诉讼的本质和特点是司法权对行政权的审查和监督,该等审查是有限的审查,该等监督是有限的监督.概括地表示为法院主要对行政行为的合法性进行审查,而不审查其合理性.因此,律师代理行政案件时,必须首先和当事人明确诉讼的目的和后果:很多情况下,行政诉讼并不能够像民事诉讼一样一劳永逸.例如行政机关的处罚决定撤销后还可以重新作出.法院仅仅是对已经作出的行政行为进行审查并作出裁决,有时候并不约束行政机关未来的行为,并且不能替代行政机关作出决定,尤其是行政许可领域,最终必须由行政机关来决定是否颁发许可证并实际颁发许可证.
2.行政诉讼的诉讼请求是法定的,目前的诉讼请求主要包括:①撤销之诉;②确认之诉;③责令履行法定职责之诉;④变更之诉;⑤赔偿之诉.律师在代理行政案件中,应当正确提出诉讼请求.如何提出的诉讼请求超出了法院的职权范围,该请求注定是被驳回的.例如有些诉讼中当事人请求法院判决行政机关颁发许可证.这类诉讼请求是无效的请求,因为法院不能代替行政机关判断是否具备了颁发许可证.同时诉讼请求之间不能相互矛盾,例如在拆迁纠纷中,很多当事人的诉讼请求包括:撤销违法的拆迁决定;给予更高的拆迁补偿.这两个请求之间是矛盾的,因为第一个请求的前提是拆迁违法,而第二个请求的前提是拆迁合法.对这些问题给予应有的注意,可以有效避免因这类技术原因导致败诉.
同时,鉴于行政诉讼的特殊性,一个诉讼的目的是特定的,可能诉讼本身并不能够直接满足当事人的真实需要;所以律师在代理行政诉讼案件中,应当与客户特别签署一个《诉讼目的确认书》,明确当事人委托事项的真实意图,避免日后双方之间发生纠纷和争议.
(三)起诉期限问题
行政诉讼的起诉期限,在实践中情况相对复杂.有些行政行为明确告知了相对人诉权和起诉期限,那么按照该告知的内容计算.一般意义上,行政机关没有告知诉权或起诉期限的,要从相对人知道或应当知道诉权和起诉期限之日起计算3个月,但是从相对人知道行政行为的内容之日起不得超过两年.
笔者理解最容易发生争议的问题是,行政诉讼的起诉期限能否中断.这一问题始终存在争论,有些人将起诉期限等同于民法上的时效,认为它可以中断;但是有些人认为它是期间,不发生中断.实践中常见的观点是,起诉期限是期间,它不发生中断的问题.因此,在代理行政案件中,尽可能不指望利用期限中断,而是将它看作是期间,应当在法定期限内提出诉讼请求.
(四)是否要收集证据
有些情况下,代理人简单地理解行政诉讼举证责任的分配规则,认为行政诉讼由被告承担举证责任,在代理原告中忽视了证据的收集工作,这经常为代理工作造成被动.根据目前的证据规则,行政诉讼的原告在某些类型的案件中承担举证责任,并且即使原告依法并不承担举证责任,收集对原告有利的证据,仍然有助于原告诉讼请求的成立和被支持.无论在何种行政案件的代理中,原告的代理律师主动收集证据,是一项非常重要的代理职责,应当给予足够的,充分的重视.
(五)根据案件需要,及时提出"停止具体行政行为的执行"申请
诉讼中涉及到当事人的人身权,财产权等正在受到行政行为侵害的,应代理提出"停止具体行政行为的执行"申请.这一制度是行政诉讼法明确赋予原告的权利,代理人应当准确行使,例如行政拘留,劳动教养等涉及人身自由权的行政行为,以及强制销毁,变卖等涉及财产权的行政行为时,应当建议当事人提出该等申请;尽管最终的决定权在法院,但是律师是否履行了代理职责,这是很重要的判断环节.
二,政诉讼中代理被告
(一)如何在答辩期限内提出全部证据和依据或准确提出答辩(行政机关承担举证责任)
目前,法律要求被告在答辩期内进行答辩(送达起诉状之日起10日内),并提交行政机关作出行政行为的证据和依据.这一时间要求对被告而言是非常紧张的期限,对律师代理工作提出了更高的要求.
1.答辩期内要确定答辩思路,包括原告是否有诉权,原告是否在法定期限内起诉,是否属于行政诉讼受案范围等,均应作出准确判断.
2.要按照行政诉讼的证据规则整理全部行政案卷材料并提交法庭.①剔除与行政机关作出行政行为无关的材料;②对于提供的证据要求作出证据目录,证据说明;③提供行政机关作出行为的法律依据.
(二)提供哪些证据
律师代理后,应首先准确判断举证责任分配,然后根据被告是否承担举证责任确定答辩内容和提供证据范围;

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