试论行政程序法的价值,原则和基本制度

——一个立法构想的视角
一,我国行政程序立法的价值选择
法律程序应当体现一定的法律价值,并以此来指导法律程序的运作.作为一种法律制度,行政程序法不单是一种制度形态,也是观念形态的外化,它本身负载着一定的价值取向和价值追求,是制度化了的价值目标.所谓行政程序法的价值,是指基于一定社会要求而应然地成为行政程序法所追求地目标和境界.通过对行政程序法价值取向地探讨,可以为行政程序立法的目标模式选择提供科学的理论依据,并使它的具体实现有可靠的社会基础,也就是为实然的法律提供坚实的信念基础.就宏观意义上而言,规范行政主体实施行政行为和行政相对方参与行政行为程序的行政程序法,其基本价值形态应能从行政行为的合法性和合理性两方面得到体现.为此,公正和效率应当是行政程序法的两个基本价值目标.
正与效率——行政程序法的两个基本价值目标
法律是公平和正义的化身,公正则是任何法律所追求的首要价值.现代社会,由于公共管理的日益复杂化,人们需要政府对社会生活各方面实施积极的干预和协调,行政权力迅速膨胀.这一方面符合了社会需要,使政府以一种社会公共权威的代表来协调社会多元利益的冲突,推进公共利益和社会福利;另一方面,行政活动并不仅仅是行政主体单方面的管理过程,还涉及到行政相对人一方直接或间接的权利,由于行政主体拥有强大的支配力,而且享有广泛的行政自由裁量权,在行政过程中处于优势地位,而相对人则明显处于不利地位,行政权利的膨胀意味着相对人权益受侵害的可能性增大.特别是中国这样一个官本位思想历史积淀深厚的国家,行政权有极度扩张与膨胀的危险,在没有程序法制保障的情况下,不可避免发生侵权行为,相对人合法权益处于非常脆弱的境地.在这种情况下,人们在实体法上赋予行政机关以强大的权利的同时,确立一整套行政权行使的程序规则就显得至关重要了.从法律上看,它不仅取决于实体法上预先的规定,而且也要求程序上的正当合理,需要在程序上为相对人权利提供必要的保障.如果行政程序法缺失公正,只会沦为国家权利统治的工具,只会成为人治的"合法"理由,只能靠强权维持.因此,在设定程序法制的时候,必须将维护公民合法权益放在第一位来考虑,从公正的角度平等的对待相对人并排除可能造成不平等和偏见的因素,保证行政相对方的合法权益.由此可见,制定行政程序法这样一部专门规范行政程序的法律时,程序的公平和正义符合规律的成为立法的价值目标.
与此同时,由于行政权力向社会领域的全方位渗透,必然产生一套庞大的官僚机构,如果其办事效力低下,那么巨大的行政权反过来成了社会良性运行的巨大阻力,造成社会资源的浪费,反而无助于公共利益的推进.因此,行政过程应该遵循效率的原则,通过行政程序规则保障行政权以快捷,经济的方式及时有效的运转,这就需要在程序上设置相关制度时使行政过程迅捷,有效.这就是说,行政程序的目标不仅仅在于保障行政相对人的合法权益,而且还应该兼顾行政效率,在既不损害行政相对方利益,又不违背公共利益的情况下,尽可能保障行政效率的提高.因此,效率也是行政程序法所追求的价值目标.
(二) 公正优先,兼顾效率——我国行政程序立法的价值取向
通过以上论述,行政程序立法中公正与效率是其追求的两个基本价值目标,但是二者之间应该是什么关系 在公正和效率冲突时应该以何者优先呢 各国的行政程序法由于对二者关系的定位不同,在功能上也表现出一定的差异,形成不同的功能类型.然而,从法的社会价值取向及我国法治的现实状况而言,我个人认为行政程序法应当以"公正优先,兼顾效率"为价值取向是符合我国国情的.
首先,我们应当看到两者之间存在着密切的联系,任何片面强调其中之一的观点都是不符合实际的,都无法使行政程序法正常运行.虽然一系列程序规则的设定为行政主体的活动设置了一定的障碍,对行政效率会产生一定的影响,但是公正的程序规则可以维持公民对行政机关的信任和良好的关系,减少与行政机关之间的摩擦,又可能最大限度的提高行政效率.同时,效率也并不必然排斥公正.虽然公正作为一个价值判断在不同的历史条件下有着不同的内涵,但是有一点是共同的,即无论公正的标准如何,一项活动都不可能完全不计效率,否则这样的公正是缺乏现实基础的.因此,行政程序嘴基本的方针,是研究如何设计一个使行政机关滥用权力的危险减少到最低限度并保持行政机关进行有效活动所需要的灵活性的制度.所以一个理想的行政程序法首先应当兼顾公正与效率的统一①.
然而,"平衡兼顾"这种理想状态虽然存在可能,但它存在的条件十分苛刻,不属于实际法律实施中的通常情况.在现实中,公正与效率在一定程度上确实又
存在着冲突.因为行政程序法的效率价值要求行政活动应当是一个简易,迅速,及时及含有一定的自由裁量权的过程,而这就可能影响到行政活动的公正性;反之,从行政程序的公正性出发,则要求行政过程应遵循严格详密的程序,谨小慎微的方式,这就会使行政活动的效率受到一定损害②.所以,公正和效率两个基本价值相互制约及其引起的矛盾乃至冲突,在一定程度上和一定范围内是客观存在的,在二者之间寻求平衡,仅是行政程序立法的出发点,过分强调"平衡",在实践中不仅容易陷入难以取舍的困境,还直接影响到可能的均衡状态的实现,因此,在立法和法律实施中,我们必须从原则上确定何者优先.我认为,就我国的行政程序立法而言,应当在效率兼顾的基础上采取公正优先的价值取向,当两者出现矛盾或冲突时,应当以公正优先,不能只一味侧重效率提高而损害公民的合法权益,以牺牲法的公正性为代价.其理由是:首先,在我国传统文化中存在着浓厚的官本位意识,行使权力侵害相对人私权利是相对严重的问题,而且我国的行政诉讼远远无法胜任对现代生活中日渐繁多的行政行为诸多不公的补救,体现公正价值的行政程序是合理的选择;其次,就我国的现实国情而言,以经济建设为中心的改革过程中,对效率的片面强调和行政权力对经济生活的强大影响力必然在公正和效率冲突时过于强调效率,从长远来看是不利于公正和效率的平衡和兼顾的.所以,在行政程序的设计上用制度来抑制行政主体对效率追求的 强大冲动是现实而合理的选择;再次,从理论上来说,公正应当是法律的最高价值③,政府干预社会生活的价值目标从根本上说是为了实现公正,强调效率只是基于行政权利扩大这一事实,是为了使政府干预不致沦为社会发展的障碍.从这个层面上讲,在行政程序法上公正本来就先于效率④,不公正的行政程序法必然会导致行政效率低下.当然,从程序的价值来看,公正也应该体现效率的精神,作为法律一部分的行政程序法也应当如此.

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