新世纪行政法发展的走向

来源:北大法律网 作者:姜明安

【摘要】 
20世纪后期,西方发达国家和许多发展中国家的行政法,受经济全球化,信息化,市场化与民主化等世界潮流的影响,其基本原则和具体制度均发生了和还正在发生着重大变迁和变革,这些变迁和变革决定了新世纪各国(包括我国)行政法发展的走向和趋势.本文从行政法调整的对象及其范围——行政的"疆域",行政权行使的主体,行政法治原则,行政的目标和手段,行政控权机制五个方面较详细地探讨了行政法的这种变迁和变革的主要内容.透过本文关于行政法已发生和正发生着的这五个方面变迁和变革的描述,我们可以看到新世纪我国行政法发展走向和趋势的一个大致图景. 
【关键词】政法 行政法治 行政权 司法审查 行政程序 行政控权机制 
受二十世纪后期全球涌动的经济全球化,信息化,市场化与民主化四大世界潮流[1]的影响,行政法——作为主要调整政府行政行为的法律部门——发生了和还正发生着重大而深刻的变化.这些变化主要表现在下述五个方面,这五个方面的变化决定和预示着新世纪我国行政法发展的走向: 

一,行政"疆域"的变迁:从"行政国家"("全能政府")到"有限政府" 

在十九世纪,西方国家大多实行自由放任政策,信奉"管事最少的政府是最好的政府"的理念. 那个时候,"除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人几乎可能没有意识到政府的存在而度过他的一生"[2].这种说法也许有点夸张,但那时国家行政职能普遍很少却确实是事实,通常仅限于国防,外交,社会治安,税收和邮政寥寥数项.而当历史进入二十世纪,特别是两次世界大战以后,人们在经受了"市场失灵"及其导致的大灾难后,转而过分地相信政府, 相信行政权,认为政府及其行政权是万灵的,能够医治"市场失灵"和解决人们在社会生活中发生的种种问题.于是,国家行政职能大为扩张,行政的疆域大大地突破了国防,外交,治安,税收,邮政等传统的边界,新扩充的领域主要包括:(1)干预经济,对经济活动进行规制;(2)调控国内国际贸易,管理国内国际金融;(3)举办社会福利和社会保险;(4)管理教育,文化和医疗卫生;(5)保护知识产权;(6)保护,开化和利用资源;(7)控制环境污染和改善人类生活,生态环境;(8)监控产品质量和保护消费者权益;(9)管理城市规划和乡镇建设;(10)直接组织大型工程建设和经营,管理国有企业;等等[3]. 

上述国家行政职能的扩张包括两种情况:一种情况是适应社会发展的需要,为保障社会的发展和进步所必须,如举办社会福利和社会保险,保护知识产权,保护资源,控制环境污染和改善生活,生态环境,监控产品质量和保护消费者权益等(这些"公共物品"是否全部应由政府提供,公民自治组织等"第三部门"能否对此有所作为仍是一个可研究的问题).就环境的保护,改善而言,政府干预即非常必要:首先,环境关系到经济,社会和人类本身的可持续发展.环境破坏了,动植物不能生存,人类本身也就无存身之地.其次,环境作为一种"公共物品",不同于经济,不易于为企业,组织,个人所重视,关注.对于经济,即使行政机关不过问,企业,组织,个人为自己的生计,也会努力去发展;但是对于环境,行政机关如果不干预,企业,组织,个人往往就会听之任之,很少会有人花钱去治理污染,改善自己和他人共享的环境.此外,治理和改善环境有时需要多方面的合作和大量的财政支出,个别企业,组织,个人往往难以胜任,一般须由行政机关加以组织,协调或由行政机关直接进行相关工程建设.过去由于人们环境意识差,为了发展经济而掠夺性,破坏性地开发资源,导致了严重的污染和其他公害,给人类的生活环境和生态环境造成了极大的损害.二十世纪中叶以来,一些国家开始意识到环境问题的严重性,开始进行治理,但地球整个环境恶化的势头目前尚没有完全遏制住. 因此,保护和改善环境不能不仍然成为21世纪世界各国政府的共同的重要职责. 

国家行政职能扩大的第二种情况则是人们对于国家作用的认识误区所致.由于被一些表面的,暂时的现象所迷惑,如西方国家在上世纪三十年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得以恢复并走向繁荣的事例, 苏联建国后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变为工业国以及我国在五十年代通过政府对经济及社会生活的全面领导,干预而使国民经济迅速恢复,发展的事例等,许多人进而认为,国家和政府无所不能,从而赋予政府全面干预经济,干预社会,甚至干预人们私生活的种种职能,使人们"从摇篮到坟墓"都依赖国家和政府, 国家和政府逐步演变成"行政国家","全能政府". 

"行政国家","全能政府"是人们在"市场失灵"后对"公共物品"(包括抑制垄断,防止不正当竞争,调节社会收入分配,防止贫富过分两极分化,解决工人失业,环境污染,信息不对称等"外部性""内部性"问题)需求大量增加后,人们为满足此种需求而自觉或不自觉制造出来的一种奇特之物.此种奇特之物一经制造出来,确实给人们神奇般地生产和提供了各种各样所需要的"公共物品",但是,其在生产和提供"公共物品"的同时,也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品.而且,行政国家,全能政府的副作用随着时间的推移越来越发展,以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势.这种现象即为行政国家的异化,亦称"政府失灵",其主要表现在下述五个方面:(1)对民主,自由和人权的威胁.在现代复杂的社会,经济生活中,人们为了保障民主,自由,人权,必须确立和维护相对稳定的秩序.而要确立和维护秩序,就必须有强有力的行政权,行政国家正是社会对这种强有力的行政权的需要的产物.然而,行政权过于强大,如果没有同样强有力的控制机制,它又必然形成对民主,自由,人权的威胁:使议会徒具形式,使法院听命于政府,使人民对行政官员心存畏惧.(2)腐败和滥用权力.行政权本来是人们为获取"公共物品"而设置的,但是当其异化以后,它即在为公众提供"公共物品"的幌子下,大肆为掌握和行使其权力的人提供"私人物品"..掌握和行使权力的人运用权力为他们自己谋取金钱,财物,甚至美色(所谓"权钱交易","权色交易"等).他们本来是人民的"公仆",但却以权力把自己塑造成"主人",将行政相对人作为自己任意驱使的对象,他们可以对相对人乱罚款,乱摊派,乱集资,乱定规章制度,乱发号施令,相对人若不服从,他们即对之予以强制或制裁,甚至实施肉体和精神折磨.行政权的滥用和腐败,有时可以达到令人发指的地步.(3)官僚主义和效率低下.在行政国家的条件下,由于"帕金森定律"的作用,行政人员增加,行政机构膨胀.按照一般规律,人多应该是好办事,多办事,但是异化的规律却是"一个和尚挑水吃,两个和尚抬水吃,三个和尚没水吃".机构之间,办事人员之间互相推诿,互相扯皮.本来是一个衙门能办的事,相对人要找几十个衙门, 拜几十尊菩萨,盖几十个图章,更不要说这些衙门门难进,事难办,这些菩萨脸难看,话难听了.(4)人,财,物资源的大量浪费. 行政权的行使必须有相应的成本付出,这是自然的,正常的.但是当行政国家异化现象出现以后,行政权行使的成本会成倍地增加,以至导致人力,财力,物力资源的大量浪费.很多优秀人才的精力,才华并非用于事业,而是用于处理机关之间人与人的各种复杂关系;国家财政税收的大部分不是用于经济文化建设,而是用于几百上千万公职人员的"皇粮"开支(所谓"吃饭财政").除了正常的"皇粮"开支外,一些公仆坐超标车,住超标房和在宾馆饭店山吃海喝造成的浪费恐怕也不是一个小数目.(5)人的生存能力和创造能力的退化.行政国家往往与计划经济制度和福利国家制度相联系.实践证明,计划经济和福利国家均不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力.在一切都有国家保障的条件下,人们会逐渐养成依赖,甚至懒惰的品质,其生存能力会逐渐退化,以至经不住人生道路上的任何风浪打击.在行政国家的条件下,政府可能本是好心地为国民考虑一切,提供一切,但最终反而害了国民,最后还会使国家衰败.这是行政国家异化的另外一种表现[4]. 

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