试论农民合作经济组织资金短缺的解决途径

于华江   魏玮   于志娜

一、农民合作经济组织资金短缺的现状及其成因分析

近些年来，多种形式的农民合作经济组织在我国发展较快，目前已成为提高农民组织化程度的重要载体。由于目前尚无全国统一的法律规范，这些合作组织的名称很不规范，有的叫专业合作社，有的叫专业技术协会，也有的叫合作社公司，等等。我们在此将之统一称为农民合作经济组织。     

农民合作经济组织是指农民在自愿基础上，按照章程和协议建立起来的，农户有自主自由权利的生产经营服务组织。农民合作经济组织作为合作社经济的一种典型代表模式，是解决单个农户有限的经济能力应对日益激烈的市场经济竞争，抗衡经济领域各环节的垄断力量，形成一种“集腋成裘，聚沙成塔”资金模式，以社团的形式开展自我服务，并且参与市场竞争。当前，我国农业发展在提高农业综合生产能力，以及持续增加农民收入的问题上，都需要提高农民进入市场的组织化程度，因此，加快农民合作经济组织的发展已经成了解决“三农”问题的厚望之一。

资金问题是农民经济合作组织存在与发展的首要的问题，其意义正如国际劳工组织合作社局在其发布的《合作社立法指导》中所阐述的那样，“尽管法律赋予了合作社以自治权，但合作社只有实现经济，特别是财务独立方能真正实现自治”[1]。使合作经济组织的成员聚拢到一起来的最大动力，无非就是单个成员经济力量的薄弱。然而单个成员经济力量的薄弱直接导致了集体的社会弱势地位。因此，对农民合作经济组织来说，真正的自治权来源于完全独立的经济基础，特别是充裕的资金基础。我国农民合作经济组织却面临着严重的资金短缺问题。具体表现为两个方面：一是农民合作经济组织在起步阶段资金不足；二是农民合作经济组织成立后，资金筹措及运作很困难，既缺乏有力的财政支持，同时对已有的政府财政支持的运作管理又缺乏有效的制度保障，这些都严重影响和制约农民合作经济组织作用的发挥。

我国农民合作经济组织资金短缺的产生原因具体来说大约可以包括以下几个方面：

其一，合作经济组织得以存在的原因之一，就是成员经济实力的匮乏。这就使得组织内部筹措资金十分困难。合作经济组织原则上是由个人组成的协会，其成员为寻求改善自己当前经济情况的可能性而加入协会，这样的会员一般无力提供大量的资金。[2]

其二，该组织形式缺乏吸引投资的制度基础。合作经济组织既是一个由个人组成的协会又是一个经营性的组织。在组织内部治理方面，贯彻“一人一票”的民主参与原则；在受益的分配上，严格按照交易量进行分配而不是按照入股金的比例进行。这样看来，对于一个组织外的投资者来说，几乎没有什么能够唤起他投资欲望的制度因素存在。

其三，在以上两方面原因导致合作经济组织资金实力先天不足的情况下，该组织相应的信用基础也会受到影响。这就往往导致放贷者在面对合作经济组织的借贷请求时缺乏借出资金的勇气，让合作经济组织在保守“内忧”的同时又要面对“外患”，这种惨剧在我国合作经济组织的发展过程中不知道已经上演了多少次。

第四，合作经济组织的成员在退出时享有股金的取回权，也就是说合作经济组织的资金基础一直处于不稳定的变动状态之下。所谓“有恒产者有恒心”，现代市场经济的实践让我们知道，如果没有充足稳定的资本作为后盾，任何市场主体的竞争力都必将大打折扣。

然而,先天不足就没有后天的补救办法吗？那农民合作经济组织的资金短缺问题又将如何解决？这就是本文接下来将要回答的问题。

二、农民合作经济组织资金短缺的解决途径

针对合作经济组织在资金制度的方面的种种不足，笔者认为基本可以从内发型和外援型两个方面探讨问题的解决办法。

所谓内发型解决途径，笔者认为，是从农民合作经济组织及其内部成员的融资能力入手，针对农民合作经济组织在融资方面的先天不足，寻找解决资金短缺问题的有效途径。其基本特征在于从满足成员的内在需要的角度拓宽农民合作经济组织的融资渠道，在社员缴纳少量股金以外寻找新的资金来源。

传统合作社对其社员加入的基本要求之一就是经济参与，也就是交纳一定数额的股金，这方面各国相关法律制度的规定都比较类似。毫无疑问，股金是合作经济组织开展各项活动的基本财产条件，但是合作经济组织作为农民弱势群体谋求个体利益放大化的组织形式，由于其组成者自身经济能力的有限性，导致其入社股金的法定缴纳额普遍采用了较低的标准。此外为了贯彻合作组织内部民主管理的基本方针，对成员的出资额又都规定了较低的上限。例如我国台湾地区新修订的“合作社法”就明确规定:“社股金额至少新台币六元，至多新台币一百五十元，在同一社内，必须一律。”[3]值得注意的是，近些年来出现了所谓的“新一代合作社”，这主要是指在90年代初美国北达科他州和明尼苏达州建立的约50个合作社。该类合作社要求生产者至少购买1500股的股票（每股值3.85美元）才能成为该合作社的社员，这意味着每个社员最少要投资5775美元，对于缺乏资金的农民来说这无疑不是个小数目。但作为回报，社员获得了向合作社建成的加工厂凭每一股交售一普式耳小麦的权利。[4]这种社员资金参与的模式是一种试图以高投入谋求高回报的做法，其典型的特点之一就是将农民直接推向市场风险的浪尖。虽然此种方式在美国得以实现，但就我国目前农业经济的状况来看，农民普遍面临的实际问题是增产不一定增收；尽管可以假设合作经济组织的成员能够凭缴纳的大量股金交付收获物，可是一旦所交付产品的市场销售出现困境，高投入对农民来说就成为了高风险与高负债的代名词。一些有关合作社资金特征的调查表明，在合作社资金基础方面的与生俱来的结构性缺陷之一就是“向股份有限公司一样筹集大量股份资本的可能形式完全排除的。因为一般来说，合作社成员以股份资本入股的能力是极为有限的。”[5]况且，就当前我国农村的普遍经济状况来看，采取股金高投入的方式也是不切实际的。笔者认为，无论是从理论还是现实的角度，即使是采用内发型解决途径，从增加入股金的角度入手都是不可取的。

任何一种具有现实存在意义的经济组织，都必须首先具有其运行的内在动力。农民合作经济组织的内在动力主要来自社员对其基本的生产资料和生活资料的现实需要；在合作社这种组织形式中，最大的受益者就是集合起来的社员。如果能有效地利用社员的需要来作为合作经济组织寻求资金来源的途径，应该会取得一定的积极效果。

故而，为了缓和农村合作经济组织资金方面的缺陷，尚有如下几种途径可以进一步探讨：

第一，在相关立法中规定农民合作经济组织有权发行投资股。投资股一般是在合作经济组织发展到一定程度，合作经济组织需要扩大经营规模或新上项目时，在原有资金不足的情况下，经成员大会讨论决定，在成员中筹措的投资建设资金。投资股金与入股金有所区别，入股金在经营过程中承担风险，参与分红，而投资股不承担经营风险，不参与利润分红，使用投资股金按高于银行利率支付利息。合作经济组织筹措投资股有多种形式。筹措现金是基本形式。除此以外还包括，按入股金缴纳数量派发投资股、按组织成员数量派发投资股、组织成员认购投资股、向非组织成员筹集投资股等等。然而，使用此种筹资方式通常的受益者会是那些投资回报比较高的经济组织，因为投资者的行为动机往往是谋求自身投资收益的最大化，对于那些刚刚开始起步，经营规模和效益相当有限的合作经济组织来说，极有可能会在投资市场中处于无人问津的地位。

第二，实行成员预交购物资金制度。为成员采购生产和生活物资是合作经济组织经营的一项重要内容。合作组织为成员集中采购，当采购量不大，合作组织注册资金能够支付，或增加少量借款能支付且周转又较快时，合作社可以直接支付。如果购买数量较大，并且周转期较长，或者合作组织借款比较困难时，就可以由合作组织搞预交购物资金。例如，社员购买化肥、农药、种子、种畜禽、饲料等大宗易耗物资实行预交购物款，可以减少合作经济组织借款数额，减少该组织的支出。特别在目前合作经济组织贷款比较困难的时候，实行大宗物资预交款是合作组织一种有效的资金筹措形式。

第三，应明确肯定农民合作经济组织吸纳投资形式的多样性。在允许合作经济组织有权发行投资股的前提下，允许投资者以不限于现金的多样化形式进行出资。投资者既可以采用生产资料的形式出资，例如提供农用机械，长途运输工具等，又可以用劳务出资，比如合作经济组织需要建设办公、经营场所和加工销售企业，对于建筑中组织成员能够承担的工程，由社员出劳务，将劳务折抵或者折算成资金。此外，如果出资者具有先进的农业生产经营技术或可靠的市场营销渠道乃至准确的市场供求信息，作为折抵出资额的基础也未尝不可。总之，一切有利于农民合作经济组织生产经营的具有财产价值的因素均可被农民合作经济组织以章程的形式接纳为投资入股。

虽然克服农民合作经济组织资金短缺的内发型解决途径具有一定的实践意义，但是内发型途径真正发挥作用的前提在于农民自身的经济实力比较充裕和农民参与意识的提高。因此，在农村经济相对发达的地区，实践内发型解决途径的可行性较大；然而在经济发展水平不高的地区，寄希望于内发型解决途径并不是解决问题的最优方案。在农村经济不发达地区，首先，农民家庭经营规模细小，难以向合作社投入很多资金；另外，由于合作经济组织本身盈利能力的有限性，合作社的积累率不会太高，积累额不会太大；那么此时如果有来自组织外部的社会力量推波助澜，也许是解决现阶段实际问题的更为有效的途径。因此在考虑内发型解决途径的同时，还应该积极探索外援型解决途径。

所谓外援型解决途径，顾名思义，就是在采取内发型解决途径的基础上，利用外力援助的方式弥补农民合作经济组织的资金短缺问题。其特征在于借助财税、金融以及法律政策等外力扶持对农民合作经济组织的资金短缺问题进行“诊治”。也即从政策扶持角度对农民合作经济组织进行有力的经济支持和鼓励。这是因为，农村合作经济组织是弱小经济主体的集合，是这些组织成员开展自我服务的形式；合作经济组织的宗旨不是自身赢利，而是它的成员收益。因此，合作经济组织并没有夯实的收入来源，如果要完全依靠其自身经济积累，以及成员的出资来发展壮大合作经济组织，其艰难程度是不言而喻得。

因此，对合作经济组织采取外援型解决途径，其实质是在全社会的范围内分担运行合作经济组织所需的成本，变原来的“农业反哺”为现在的“农业受哺”。外援型解决途径主要有以下四种方式：

农民合作经济组织不同于企业，也不同于公益事业，它必须通过自身的经济活动为广大成员服务，并要有一定的公共积累。为了使合作社能在经济上逐渐自立，市场经济发达的国家均以国家财政为依托，通过政策性措施资助合作经济组织，国家政府的政策性资助或者以优惠的条件贷出农民合作经济组织的全部初始资本金；或者以若干方式扶持农民逐渐以自由股本替代政府资金，达到资金的良性循环；或者建立农民信用合作系统的中央机构来提供合作金融运营的最后保证。但是，经济上不发达的国家，在农业剩余净流出时，是不可能有真正意义上的国家对农村的经济资助的，，在这种情况下，国际多边机构的“政策性资金”可以作为替代。在我国现阶段，各级政府可以把现有的部分政策性支持农业的资金直接投向合作经济组织，并通过合作经济组织将政府支农资金和社会资金、合作社资金结合起来，增大政府支农资金的拉动力。或者由地方政府拨出专款支持合作经济组织的发展，同时加强信贷支持的实现。我国大部分农业合作经济组织在这个问题上反映最强烈的主要是“担保难”，政府应帮助融通资金，农村金融信贷部门应适当放宽对合作经济组织的贷款抵押担保条件，优先安排贷款，财政要安排一定额度的专项贴息资金，在政策性贷款、贴息等方面给予支持。

然而在我们尝试用政府财政支持的方式填补合作组织的资金缺陷的同时，还有一个问题必须要考虑，那就是在何种条件下合作经济组织可以获得政府的财政支持？如果按照传统的审批模式，规定是否提供财政支持需要政府以发文件的形式决定，那么行使行政权力本身的不确定性就极有可能在各合作经济组织之间造成不平等待遇的后果，更有甚者会诱发新一轮的“权力寻租”行为。但是如果把享受政府财政支持的条件定的过低，虽然表面上看起来有助于各类合作经济组织共同发展，但是实际操作起来极有可能因为政府的贷款或者专款太易于获得，成员们甚至在成立自己的合作社之前就已经完全不具备互助的动机了。也就是说，合作经济组织恐怕就可能沦为套取政府资金的工具了。因此，笔者建议一方面要适用《行政许可法》的有关规定，将政府财政扶持定性为许可事项，只要合作经济组织符合一定的条件并向有关部门提出了申请，当地政府部门就应该对其予以相应扶持。另一方面，关于许可条件，建议仿照国外成功经验，建立面向合作经济组织的资信评估制度，对经评估后被认为具备发展潜力的合作经济组织组织，理应予以支持。

对合作经济组织的税收问题上各国的做法不一。一些国家对待合作经济组织与其他工商企业一样；也有一些国家对合作经济组织提供永久性的免税优惠；还有一些国家在一定条件下或在有限的时间内提供税收优惠。在对合作经济组织纳税的国家，还存在一个“双重纳税”的问题，即合作经济组织在缴纳营业税后，它们的成员还要支付与该组织交易所得收入的所得税。笔者认为，不同国家之所以对合作经济组织采取不同的税收政策，主要是对合作经济组织的社会经济地位有不同的认识所导致的。

在我国，“由于中国农业合作经济组织尚处于起步阶段农业合作经济组织一般不以盈利为主要目的。其主要目的是为合作经济组织成员提供服务。但对于同其它的农业合作经济组织或非本组织的社员进行交易时，则其往往会追求自身利益的最大化。”[7]因此，一方面，在对合作经济组织从事的为本组织成员服务的经营活动中，由于合作社的资金收入在本质上是成员集体销售农产品与成员自己单独销售农产品时的价格差价，那么这项收入实际上只能算作合作组织成员的个人收入，所以只能在按照交易量分红之后对成员的个人所得纳税，而不应该对合作经济组织征税。另一方面，在合作经济组织与非本组织成员进行交易的场合，尽管合作组织此时以追求自身利益最大化为目标，但是从我国目前农民合作经济组织所承载的极为广泛社会职能以及其与此并不相称的薄弱的资金基础来看，农民合作经济组织在当前阶段最终要实现的功能并不在于成为国家的可靠税基，而在于尽快克服自身资信能力的不足，从而充分发挥出其“服务社员，共同致富”的社会功能。尽管目前农民合作经济组织有追求自身利益最大化的一面，但是从长远的角度出发，为了更好的发挥它在农民增收方面的积极功能，国家的税收优惠杠杆在现阶段仍然有向农民合作经济组织倾斜的必要，对农民合作经济组织制定出合理的减免税措施。

我国目前的农村正规金融机构主要由三部分组成，即农村信用合作社，具有商业银行性质的农业银行以及国有的农村发展银行。农村信用合作社本身就是有效利用农村剩余零散资金的一种农民互助合作经济组织。农业银行虽然具有商业银行的性质，但在一定程度上“又并非严格意义上的商业银行”。农村发展银行主要依靠国家投入，针对农村社会的各方面发展需要提供信贷支持。要解决农民合作经济组织的资金短缺问题，充分发挥农村正规金融机构的作用是我们无论如何都不能忽视的一条途径。

目前农村正规金融机构在面对农民合作经济组织的资金需求时，普遍的表现是借贷积极性不足。之所以会出现这种情况，在很大程度上是因为农民合作经济组织的信用基础比较薄弱，其定期还本付息能力受到了正规金融机构的质疑。例如，农业银行具有商业银行的性质，把保本盈利作为自己的经营目标，在考虑向合作经济组织提供信贷支持时，难免会因为预期信贷风险的存在而举棋不定。由此可见，要利用正规金融机构对农民合作经济组织进行信贷支持，单纯依靠金融市场自发作用是难以达到预期效果的，国家的适当干预必不可少。

此外，我国目前的农村正规金融还面临着一系列的问题尚待解决，金融体制改革滞后影响了农村金融发展；信贷效益原则制约了农村金融发展；农业产业化发展缓慢阻碍了农村金融发；农村金融风险增加减缓了农村金融发展。[8]如果要充分利用农村正规金融支持农民合作经济组织的发展，上述问题必须得到妥善解决。

所谓价格联盟，是反不正当竞争法领域的一个概念，是指经营同种或者类似产品的经营者对其产品协议以相同的价格进入市场，由此消除市场竞争，并利用价格优势排斥其他竞争对手，保证各自的经营利益都能实现。

在绝大多数情况下，价格联盟都被视为是排出市场竞争的非法行为。然而，从相反的角度看，价格联盟对于在市场竞争中经济实力比较弱的参与者不愧为积蓄自身实力的有力手段。因此各国在制定了反不正当竞争法律规范的同时都“网开一面”，针对确有保护必要的市场经济实体在价格联盟方面实行豁免，这充分体现了政府作为政治经济主体为实现一定的社会经济政策，在充分认识市场经济规律的基础上，用“有形的手”牢牢握住了“无形的手”。从我国当前农民合作经济组织在市场经济中尚且显得实力孱弱的实际情况出发，利用对其价格联盟的豁免一方面可以保证该类组织在推动农村经济发展方面的功能的到充分发挥，另一方面又不至于使合作经济组织这艘刚刚驶向商品经济大海的航船遭受倾覆的危险。尽管如此，根据权责利相一致的基本原则，在对其实行价格保护的同时，同样有必要在其他方面对其课以严于其他市场主体的义务，以免导致政府对市场干预的失衡。另外，对农民经济合作组织实行价格同盟的豁免是针对现阶段其天生的市场的弱势地位采取的保护性措施，倘若有一天我国的合作经济组织果真壮大起来，还是有必要对其完成向一般市场主体的回归。

三、结束语

我国的农民合作经济组织已经存在多年了，而且规模呈不断壮大趋势。据农业部披露的最新统计数据，全国农村有各类专业合作组织140余万个，其中仅河北、山东两省就分别达到28.1万个和23.2万个。[9]然而实践中这些农民合作经济组织并未能如我们想象的那样充分发挥其连接小生产与大市场之间的桥梁和纽带的作用。在复杂而多样的原因中，资金短缺无疑是比较典型的一个。也正是基于此，在对资金短缺的成因分析之后，笔者提出了内发型解决途径，如在相关立法中规定农民合作经济组织有权发行投资股等。然而以小农为主体的农民合作组织，凭借自身力量直接进入市场进行平等竞争是很困难的，很可能在物竞天择、适者生存的市场法则下，被扼杀在摇篮中。因此政府的资金扶持、税收优惠等外界力量的推波助澜，就显得尤为迫切和必要。为此，笔者在内发型解决途径的基础上又提出了规定各级政府对本地区符合一定条件的合作经济组织有适当的法定财政扶持义务，加快发展农村金融体系，集中社会剩余零散资金支持农民合作经济组织的发展等外援型解决途径。

总之，农民合作经济组织资金短缺问题是进一步发展农民合作经济组织所必须面对的重要问题。探讨这一问题的有效解决途径，并在制度设计上实现对农民合作经济组织资金短缺的有效克服，应当是目前《农民合作经济组织法》起草过程当中无法回避的核心问题之一。但无论是法律的制定也好，还是笔者所阐述的内发型途径、外援型途径也罢，最终找到一条能够解决农民合作经济组织的资金短缺问题的有效途径，进而使农民合作经济组织在实践中能够更好地发挥应有的作用，应该是需要理论界和实务界深入研究的重要课题之一。

 

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