土增税案之我见

中央研究院

蔡吉源2005/3/19

    土增税案究系永久调降，采40％、30％、20％之财政部版（院版），或继续减半征收采30％、25％、20％，幸已取得共识。

    财政部财政改革委员会（91-92年）进行讨论时，笔者主张永久调降应该以30％、25％、20％之减半方案为之，俾能减少将来立法之摩擦，遭到内政部地政司代表之反对；且委托学者研究提出之方案，自始即主张小幅调降，反对税率减半方案，以至于财改会委员多支持40％、30％、20％的微调永降的主张。笔者并非财改会委员，只好放弃坚持，不再多言。

    现在回忆这段政策辩论，供读者参考。

    91年秋财改会成立，大约有四十个委托研究案（每案五十万元，五个月内完成之）由财改会委员及相关部门分头进行研究。92年中新任财政部长李庸三先生看到财改会居然没有延纳笔者为委员，对我说：「你对财税问题之研究相当深入，没有你的参与于公于私都不好。但是，再过三个月财改会就要结束，请你担任顾问，参加各个委托研究报告的讨论。」

    在讨论土增税改革时，笔者以顾问身份强调土增税税率太高是土增税行不通的主因，而且，有交易损失也要课征土增税是很不合理的…，因此，笔者主张上策是废除土增税改为土地交易所得税，分离课税税率宜低（例如10％）；中策是土增税改采比例制，税率10％；下策是土增税税率永远减半。随即有内政部代表反对笔者的主张，谓依笔者之主张既违宪又违反国父涨价归公的遗教，而且，减半征收税收会减少，又图利富人云云。笔者乃征询赋税署长林增吉先生，在土增税减半征收后税收系增加抑或减少？林署长随即回答增加数十亿税收。主席王得山次长为缓和气氛，以「土增税减半征收以来，交易案件增加，所以，税收是有增加的，但是，其中难免有寅吃卯粮的现象」。

    内政部代表及王次长的观点也许有其合乎逻辑之处，但是，对于土地税制及经济现象的了解恐怕并未触及问题的核心。涨价归公的办法不只可以利用行不通的土地增值税而已，也可以利用地价税为之。而且，也只有利用地价税才能落实涨价归公的政策目标。反而，若利用土增税徒使地价高涨，图利财团与地主。这一段论述可以从土地现值公式充分表达出来。即土地现值等于持有期间净地租的折现加上最后出售土地时扣除土地增值税负担及物价调整因子之净售值的现值。因此，要涨价归公可以由最后出售时，从买卖差价扣除土增税，也可以从持有期间每期从毛地租中扣除其地价税为之。只要地价税率负担适当，即可收到与土增税一样多的税收，而地价会更为平稳。

依目前平均地权条例规定，一块固定面积的土地，其基期的公告现值 V₀ (即评估价值assessed valued) 是存量 (stock)，计算期的公告现值 (V₁) 也是存量。两期公告现值的差异V₁-V₀ 就是土地增值部分。例如，以90年为基期，90年7月1日之公告现值为1,000万元，则V₉₀＝1,000万元。在95年7月1日时公告现值调整为2,000万元时V₉₅＝2,000万元，则土地增值部分为1,000万元。这个增值可以因为自然力的作用，如沙漠附近因温室效应而增加雨量令其提高生产力；也可能是地主投注劳力资本加以改良，如引高山雪水灌溉而提高生产力；也可能是社会进步人口增长，土地总需求增加而提高其使用价值者。自然力、个人力与社会力的共同作用使那一块土地提高了现值。但是，如果地主并未出售该地，根本没有实质地增加财富 (也是存量)。所不同的是：经过自然力、个人力与社会力的作用，那一块土地的净地租 (R，流量) 增加了。换言之，应该是净地租流量的增加 (从 R₀ 提高为 R₁ ) 才使得土地现值增加 (从V₀ 提高为V₁ )，绝对不是人为的提高公告现值就会使净地租收入增加。

「涨价归公」的概念可以落实在以V₁ - V₀为税基上，也可以落实在以 R₁-R₀ 所反应出来的现值 (present value) 差距为税基上，为全部归公 (税率100％) 或部份归公 (税率大于0小于100％)。然而，全部归公势将打击个人投入劳力与资本的改良意愿，因此殊不可取。即或在部份归公的概念里，以V₁ - V₀ 为税基也是欠妥当的。因为：(1) V₁ - V₀是买进与卖出该笔土地之公告现值差，也就是设定的交易所得。土地增值税以V₁ - V₀为税基，根本未曾考虑其交易成本，更遑论个人改良成本支出了。(2)在市价高时抢购土地，在周转不良时忍痛杀价卖出而招致交易损失时，也必须缴纳以V₁ - V₀为税基的增值税。例如，在V₉₀＝1,000万元之时，以市价2,000万元买进市郊一块地，在V₉₅＝2,000万元的情形况下，以低价求售仅卖1,600万元时，账面上实际损失400万元，但仍需以V₉₅- V₉₀＝1,000万元为税基纳税。(3) V₁与V₀的评定远不如R₁与R₀的客观公正。因为房地产是一种实质资产 (real assets)，与金融资产 (financial assets) 同样，成为工商社会投资理财 (portfolio) 的一环。在均衡状态下，每一个投资的名目报酬率，相去不多，扣除通货膨胀率，其实质报酬率也差不多。通常，我们可以用实质市场利率 (real market interest rate) 代表参考实质报酬率或净地租率，不但具体而且客观。因此，「涨价归公」就可以在R₁-R₀  的基础下充份体现出来。因为，以R₀ 为基础的税目就是地价税，因此，若要将社会增值部份涨价归公，只要适度提高地价税税率略等于净地租率之差额(R₁/P₁-R₀/P₀)就可以了。例如，一坪地其地价为10,000元 (P₀＝1万元) 税前地租为600元，在1％的地价税税率下，税后净地租为500元 (R₀＝500元)，其后因人口集中 (即社会改良) 地价由P₀＝10,000元变成P₁ ＝12,500元，税前地租提高为1,000元，税后净地租为875元，即R₁＝875元；则只要提高地价税税率2％ (即增课地价税250元)，即可使净地租率维持在5％ 均衡报酬率不变。即：(1,000元-12,500元*0.03)/12,500=5%。否则，地价将会涨至17,500元 (＝875元÷5％)。提高地价税税率将使土地投机的诱因因短期失衡的报酬率7％ 不存在而相对降低。设若投资的名目报酬率为10％ 则每年增课250元的地价税之现值为2,500元，等于该坪土地社会增值（12,500－10,000）的部分。当税前地租为1,000元，地价税税率为3％ 时，一旦地价上升到15,000元，在地价税负担为375元 (＝12,500元×3％) 的情形下，其净地租率只剩下4.16％ (=625/15,000)远低于均衡报酬率，一旦以15,000元为税基时，地价税负担为450元 (＝15,000元×3％)，净地租率更降低为3.67％(=550/15,000)，极不利投机性买盘而使地价回跌。因此，「涨价归公」的真谛不在于提高土地增值税税率，而是提高地价税税率。

    其次，现代经济社会是个动态经济，只要闭锁效果（lock-in effect）去除以后，交易次数就会大幅成长。因此，绝非每年土地交易笔数都一样，也就没有寅吃卯粮现象。从土地增值税减征三年（91.2～94.1.31）的效果来看（请详表一及表二），减征第一年土地移转笔数增加9万余笔，成长39％。实征税额增加104亿元，成长26％。减征第二年比减征前增加14.6万笔，税收增加255亿元，成长64％。减征第三年土地移转笔数增加15.8万笔，成长65％，税收增加421亿元，成长105％。减征三年后合计，土地移转笔数比减征前增加38.8万笔，实征税额增加780亿元。显示「减半征收」政策对不动产市场景气，应已产生刺激效果。因此，去除闭锁效果的唯一办法就是降低土地增值税率！

 

	移转笔数	实征税额（亿元）
89年	319,804	795
90年	249,413	422
91年	327,018	479
92年	376,991	610
93年	383,520*	812

*依93年2月1日至93年12月31日351,560件推估。

资料来源：赋税署第三组。

 

	土地移转笔数	比减征前增加笔数	成长	实征税额	比减征前增加税额	成长
90.2－91.1	24.3万	－	－	398亿	－	－
减征第一年 (91.2－92.1)	33.7万	+ 9.4万	+ 39％	502亿	+ 104亿	+ 26％
减征第二年 (92.2－93.1)	38.9万	+ 14.6万	+ 60％	653亿	+ 255亿	+ 64％
减征第三年 （93.2-94.1）	40.1万	+15.8万	+65％	819亿	+421亿	+105.78％
三年合计数	111.8万	+ 38.8万	-	1,974亿	+ 780亿	-
三年平均数 （年）	-	+ 12.9万	+ 53％	-	+260亿	+ 65％

资料来源：赋税署第三组。

 

    总之，土增税不论是减半征收或是微调永降方案均与健全土地税制的改革有差距。但是，因为土增税税率调降后，相当程度可以降低锁定效果的负面影响，而比原来税率60％、50％、40％对刺激营建业及经济景气有极为显著的助益。很多人误以为调降土增税的目的在讨好财团、地主，殊不知土增税其实是穷人税，因此，降低土增税可以直接显著减少低所得阶层的购屋负担，因而间接对富人有利。也就是说，调降土增税对全民福利及政府税收都有正面的贡献。