浅论新一轮粮改中的粮食安全问题

王健[①]

 

从2001年3月起，浙江、上海、江苏、福建、广东、海南、北京、天津八个粮食主销区相继实行了粮食购销市场化改革，2001年7月31日，国务院发布了《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，明确提出了我国粮改的总体目标：在国家宏观调控下，充分发挥市场机制对粮食购销的调节作用，完善粮食价格形成机制，稳定粮食生产能力，建立完善的国家粮食储备体系和粮食市场体系，逐步建立适应社会主义市场经济发展要求和国情的粮食流通体制。

作为一个人口大国，中国的粮食安全问题历来为各届政府所重视，新中国成立后，党和政府为中国的粮食安全问题做出了不懈的努力，从农业“以粮为纲”发展方针的提出，到全国轰轰烈烈的“农业学大寨”运动，都体现了中国政府和人民致力于发展粮食生产的决心和勇气。但是由于发展中政策、体制等方面存在失误，农业生产出现了挫折，走了一段弯路。自从1978年农村联产承包责任制改革以来，我国粮食生产有了较快的发展，粮食安全水平有了很大的提高，主要表现在粮食综合生产能力的明显提高，粮食总产量自1996年登上5亿吨的台阶后，又分别在1998年和1999年两次突破5亿吨，人均占有粮食产量从1978年的319公斤上升到近几年的400公斤以上，农户年末粮食库存数量也从1981年的155公斤增加到2000年的493公斤；同时，国家粮食储备增加，到2002年8月底，国有部门的粮食总库存达到了2.5亿吨以上，处于历史上罕见的供过于求阶段。

粮改推行一年多来，取得了较大的成绩，以浙江省为例，粮食市场化改革促进了农业产业结构的战略性调整，带动了农民收入的稳步增长，国有粮食企业改革也取得了较大进展，企业盈利水平稳步提高。但是，随着粮改的进一步深入推进，许多同志也提出了疑问：随着市场化取向改革的进一步深化，农业结构的进一步调整，会不会危及我国的粮食安全问题？浙江目前粮改是否短视？本文对此作出以下论述。

一、从建国以来我国粮食生产的循环波动分析，可以得出我国粮食总产量是在波动中上升的，在总量上是有保障的，目前的减产是暂时的。

建国以来，我国粮食生产的波动虽然较为频繁，但是从中长期来看，粮食总产量是在波动中上升的，粮食生产基本上能满足国内需求，除极个别年份（如1960年代初）外，都能确保国家的粮食安全。利用1949~2001年53年的粮食总产量历史资料，可以得出以下回归方程：

                                                            （1）

其中： 为每年的全国粮食预测总产量， 为预测年度

上述回归方程的相关系数为 ，为显著正相关。

根据上述预测结果，全国粮食产量平均每年增加771.66万吨，总的趋势是呈波动上升的。再对粮食总产量的波动作一具体分析，我们以波动指数 来衡量，

                                                                （2）

式中： 第 年粮食总产量波动指数， 为 年的实际粮食产量， 为 年的趋势粮食产量，可从（1）式中推得。

式（2）反映了粮食总产量偏离趋势产量的程度，很显然， 越大，说明该年度粮食总产量偏离趋势值越远，该年度供给的稳定性就差，会影响粮食市场的供求，并进而影响粮食安全水平，反之， 越小，说明该年度粮食总产量偏离趋势产量越小，稳定性高。根据式（1）、式（2）和建国以来的粮食年度总产量数据，我国粮食总产量的波动指数一般保持在±6%的范围内（1960年代初是个特例，除外），与世界其他主要粮食生产和消费大国，如美国、前苏联、日本、印度等相比，我国的粮食产量波动幅度大大低于上述各国，从总产量及其年度间波动看，我国目前的粮食安全水平是比较高的。

另外，从我国粮食总产量变化率波动图（图1）中，我们可以清晰地看到，我国粮食产量呈周期性波动，3~5年为一个周期，粮食产量增产到一定程度将会下跌，减产到一定幅度，又会回升，因此，最近几年粮食减产也没有什么可以大恐慌的。粮食生产自然有其自身的运行规律，只不过在粮改前，这种波动更多地是由政府的计划进行调控，而在粮改后，当粮食减产到一定幅度，将刺激粮价上升，粮价上升到一定幅度，自然又会刺激农民增加生产，粮食总产量自然又会回升。

 

   图1    我国粮食总产量变化率波动图

 

二、从国际市场范围内进行分析，我国完全有可能进口更多的粮食来确保粮食安全。

由于粮食是一种特殊商品，是生活必需品，即一定数量粮食的直接和间接消费是维持人类生理意义上存在和活动能力的必要条件。一个政府、一个健全的制度安排，必须保障社会、家庭乃至个体社会成员不同层次的粮食安全，即保证社会成员都能获得满足其基本消费需要的粮食供给，若不能满足上述基本供给，则不仅是经济问题，还可能导致严重的政治后果，危及社会正常运转所必要的秩序。正是因为这个原因，使得各国政府对利用国际粮食市场的贸易流量来熨平国内生产的波动总带着些许疑虑与不安;但是，从经济上讲，我国完全有能力进口更多的粮食。我国目前的外汇储备高达2600多亿美元，居世界前列。而近年来，食品及主要供食用的活动物进口额（其中主要部分为粮食）占我国进口产量总额的比重却一直很低（见下表1）。

从价格上看，近年来国内市场几种主要大宗农产品的价格已接近甚至超过国际水平。以小麦为例，2002年1月22日美国芝加哥期货交易所（CBOT）3月2日交货小麦，合约最低价、最高价折合人民币分别为829.82元、1051.73元/吨。现货市场上，2月份交货的美国硬红麦2号，软红冬小麦美湾离岸价折合人民币分别为1072.26元和989.46元/吨。而2002年1月21日郑州商品交易所3月1日交货小麦，最高价为1190元/吨，最低价为1137元/吨，国产小麦最低价比美国同期小麦期货合约价格最低价高37%。同期现货价格，河南濮阳硬小麦车板价1130元/吨，这是国产小麦比较低的价格，比美国软红冬小麦价格高14.2%。再以大米为例，2002年1月泰国曼谷大米，现货价折合人民币1382元/吨，越南大米现货离岸价折合人民币1647元/吨，而同期国产大米市场销售价格，吉林大米平均成交价为1900元/吨，安徽标一早籼米为1420元/吨，晚籼米和粳米价格分别为1480元/吨和1550元/吨，杭州市场江苏粳米为1680元/吨，安徽粳米为1680元/吨（中国经济导报，2002年5月21日第C₂版）。从以上的对比可以看出，国际市场粮价远远低于国内市场粮价，即使加上装卸、运输、税收、保险等费用，相对于国内市场也有价格和质量方面的优势。

 

资料来源：据《中国对外经济贸易年鉴》、《中国统计年鉴》有关数据整理计算。

 

另外，根据钟甫宁教授2000年的实证研究（国际贸易问题，2002年第4期第2页）表明，我国粮食生产波动与世界粮食生产波动的相关性很低，其相关系数只有0.21左右，这表明在我国粮食短缺时世界粮食往往并不短缺，完全可以利用国际市场来填补国内的市场缺口。

从政治上讲，很多学者对利用国际市场来填补国内粮食供求缺口抱有疑虑，主要是因为怕所谓的“粮食禁运”问题，但据卢锋教授的研究表明，历史上发生的粮食禁运只有少数较为成功，大多数不成功或者完全失败。具体到我国来说，即使在理论上最具备对我国实行粮食禁运的冷战高峰时期，此类事件也未发生。在上世纪60年代初，当我国与西方主要粮食出口国在政治上处于尖锐对立状态时，我国反而在当时开始大量进口粮食（当时是从加拿大、澳大利亚等国进口）。从历史经验来看，我国遭受粮食禁运的可能性应当是比较小的，在当今时代，实施经济制裁也应恪守人道主义原则，这在国际社会已被越来越广泛地认同。近年来，联合国对伊拉克、南联邦、海地等国的经济制裁，无一例外地把粮食排除在禁运范围之外，这些变化趋势虽不足以一劳永逸地彻底消除未来粮食禁运发生的可能性，但应能使其发生机率更为下降。

再次，针对我国而言，从进口粮食的目的而言，已从改革开放前的满足口粮需求转为近几年来的用作饲料，在进口粮食用于满足口粮需求的改革开放前，对于有效禁运打击的抵御能力很弱，而近几年来，由于进口粮食主要用作饲料粮，这一粮食进口用途性质的改变，使得有效禁运对我国粮食安全的负面影响大为下降。以1995年为例，我国粮食净进口达到近2000万吨的创记录水平，占当年国内粮食总产量的4.3%，假设当时发生有效禁运，使我国粮食进口完全断绝，并且国内粮食供求不存在短期库存调节，即使在这一假设状态下，我国粮食供给和消费亦只会下降不到5%的程度。当然这一假设事件会对我国粮食系统的正常运作产生显著不利影响，我们将不得不下调肉、蛋、奶等动物产品的消费，但与非禁运状态相比，这个下调消费的过程也仅仅意味着福利水平下降以及对粮食安全的负面影响，这一影响与人均粮食消费量很低情况下有效禁运导致被迫缩减最基本粮食消费量相比，严重程度也要轻许多，而且以上也仅是在改革开放以来情况最严峻的时候所作的一个最坏的假设而已。在当前我国经济连年快速发展，外汇储备连年增加的时候完全有能力进口更多的粮食。

三、从一定程度上讲，影响我国粮食安全的是流通环节不畅和粮食生产单位规模过小、数量过多。

从以上的分析中，我们可以清晰地看到，我国从建国以来粮食总产量是呈一个上升趋势的，当然其中也有波折，但相对于世界其他主要人口大国而言，我们的波动是比较小的，是在一个可以接受的范围之内的。但为何有时一个并不非常大的生产波动，甚至在粮食产量增长（如1993年粮食产量比上年增长3.12%）的情况下，也会引起粮价的上涨和局部地区的粮食供给不足呢？其主要原因是一方面在于我国计划体制下长期形成的传统粮食购销体制已不适应逐步市场化的整体经济环境。另一方面是我国特有的过多的农民所带来的粮食生产单位规模过小，数量过多。

首先是政企不分的传统粮食经营体制。在统购统销年代，政府的粮食部门集政府行为与企业行为于一体，既是粮食政策的制订者，又是粮食购销的执行者。与其他实行改革前的国有企业一样，较为缺乏效率。从体制上看，国有粮食企业只是政府粮食政策的执行机构，没有决策权，但从实行粮食统购统销制度到后来的“双轨制”，长期的粮食购销活动使之形成了具有独立性的“市场”力量，有时甚至可以使粮食供求趋紧或趋缓。这种力量，主要是由于其遍布城乡的十多万个购销机构、至少占有粮食收购与批发环节80%的份额这样一种现状所决定的。一方面其是粮食政策的制定者，能预先知道将要出台的政策；另一方面，其又是市场的绝对垄断力量，在这种情况下，很难保证其在执行政策时能做到完全公平、公正。从历史经验来看，国有粮食企业在某些情况下，往往成为“粮价风波”的“刮风者”，其趋利行为大大地放大了市场的波动，如1994年粮食市场价格上涨首先是在南方稻米主要产销区发生的，而在小麦丰收的北方地区粮食价格也随之上涨，这无疑是流通环节的乱涨价行为所致；1994年我国粮食大部分储备存放在粮食剩余地区，离最初产生危机的主要消费地距离很远，由于粮食部门希望粮价上涨来帮助消化以前年度形成的亏损挂帐，结果储备粮没有适时推向市场，制止价格上涨。有些粮食局不但没能调节市场反而逆向操作，这充分说明了粮食企业运行机制不合理，他们既要象商业企业一样追逐利润，而同时又要履行调节市场的职能，那肯定是做不到的。正因为如此，在以后年份的深化粮食流通体制改革中，国家十分强调要实行粮食部门政企分开的配套改革，但由于粮食部门多达400多万的职工和历年来积累的巨额亏损，使得改革将是一个较为漫长的过程。

其次是发育不足的市场体系。由于长期以来受计划体制的影响，我国农业形成了区域自求平衡的生产格局，造成了区域间农业结构的雷同和缺乏分工，与此相应农产品市场体系一直难以很好地发育。每当进行“粮改”，一些率先改革的沿海地区省份，因减少粮食种植，必然要增加向产粮大省购粮的数量。这本来是一件既有利于沿海地区又有利于产区的“双赢”之举，但是由于市场体系发育不足和传统观念的影响，当粮价攀升时，产粮大省往往实行地区封锁；如在1994年的粮食风波中，北方主产区一些省份其实并不缺粮，但他们就是不把自己多余的粮食运往缺粮的南方，甚至对主销区来购粮食实行封锁，导致粮价狂涨，在粮食总量并不短缺的情况下，人为地制造了缺粮的状况。如果市场体系发育地更完善一些，行政干预能更少些，粮食能实现全国自由流通，相信即使真的发生了粮食总量的短缺，也不会导致粮价狂涨，否则，即使粮食再是大丰收，只要局部地区缺粮，只要地区间又搞封锁，就又会出现粮价狂涨的局面，甚至酿成全国性的粮食短缺的假象；除非各省都回到完全计划经济时代那样，完全搞自求粮食供需平衡，这样，虽然能确保粮食安全，但一定会使经济运行的效率大为降低。

最后一点，是我国特有的数量过于庞大、规模过于小的粮食生产单位──农民所引起的。我国的粮食供给是由2亿多分散的，生产规模很小的农户来实现的，如果就单个农民而言，其市场销售量无论发生多大变化，也不会对整个粮食市场产生多大影响，但是高达2亿多农户对市场作出同样的反应时，就会引起粮食供求和价格状况的极大变化。当粮食歉收和粮价上升时，农民（包括丰收的农民）可能做出的反应是增加储备或延期销售，其结果导致粮食价格更大幅度的上升；当粮食丰收和粮价下跌时，农民（包括歉收的农民）可能做出的反应是减少储备或急于销售，其结果是导致粮价更大幅度的下跌，作为单个农民而言，其完全是为了自身的粮食安全，但殊不知这样一来，对整个国家的粮食安全却造成了很大的冲击。而要改变这种现状，将是一个较长的过程。目前进行的新一轮粮改，其中一个很主要的目的就是在当前粮食供给相对宽裕的情况下，进行农业经济的战略性结构调整，把一部分农民转移到非农产业或者是从事经济作物的种植，减少粮食供给单位，扩大单个粮食生产单位的规模，以期适当降低粮食市场的波动。

四、在新一轮粮改中，各级政府也时刻不忘粮食安全问题

在新一轮粮改中，随着主销区粮食生产、购销、价格的放开，农业结构得到了很大的调整与优化，广大农民可以根据市场的供求和自己的意愿种植农作物了，当然随之而来的主销区粮食播种面积和粮食产量都比前几年有了一定幅度的调减，随着这些现象的产生，许多学者又认为是不是农业结构调得有些过了。有关粮食安全的言论又不时见诸报端；由于我国是一个人口大国这样一种现状，以及1960年代初“大饥荒”给人们留下的深刻印象，使得各级政府在推进粮改进程中，都时刻牢记人民群众的吃饭问题，粮食安全始终是决策者考虑的头等大事，从以下几个方面我们可以清楚地看到当局者对粮改及其进程中可能会出现的粮食安全问题的清醒认识。

第一，保护耕地资源和建设生产基地。在新一轮粮改中，中央政府要求主销区在推进粮食购销市场化改革中，采取有效措施，保护好基本农田，决不允许擅自将耕地改为非农业用地，并称这是一条不可逾越的“红线”。这意味着，这些地区可以把原先用来生产粮食的稻田用来种植经济作物，但不能用作工业建设用地和房地产开发用地，目的是万一发生粮食问题，可以在较短时间内重新投入粮食生产，恢复其粮食生产能力。另外，中央每年按排约20亿元的优惠贷款，支持全国约200个商品粮生产基地的建设，同时，中央政府又设立了专项基金，推广农业先进实用技术。

第二，健全和完善中央和地方两级粮食储备体系。在2001年7月召开的全国粮食工作会议上，中央宣布将进一步扩大专项储备粮的规模，目标是逐步增加到7500万吨；同时建立大米风险补贴基金，基金的主要用途是对超过正常粮食储备规模的超储部分提供补贴。在地方储备方面，在新一轮粮改中，国家要求按“销区保持6个月销量”来充实省级粮食储备。这一系列政策的出台，使得新一轮粮改中的粮食安全有了更大的保障，截止到2002年8月底，国有部门的粮食总库存高达2.5亿吨以上，充分表明起码在目前，在粮食总产量连续三年减产的情况下，我国的粮食安全仍然是有保证的。

当然，经过近二年的较大力度的粮改，我国的粮食播种面积有了较大幅度的调减，粮食总产量也有较大幅度减少，这在目前将有利于尽快缓解我国当前过重的粮食库存压力，减轻财政负担，有其积极的一面，但从长远看，粮食播种面积已经到了底线，不可再鼓励继续大幅度调减粮食面积，在当前调整粮食生产结构，重点是要进行品种结构的调整，当务之急，是要增加优质粮的种植，为保证居民口粮供给，要特别重视稳定稻谷和小麦的生产。在产业结构的调整中，必须特别重视土地资源的保护，在减少粮食实际产量的同时，要注意粮食生产能力的储备，实现“储粮于地”。在耕地资源得到有效保护的情况下进行产业结构调整，可以确保当粮食发生短缺时，在较短时间内恢复粮食种植，保证粮食安全。

 

1. 卢锋.《三次粮食过剩（1984~1998）》，北京大学中国经济研究中心内部讨论稿，1999

2. 国家计委宏观经济研究院课题组.《国际因素对国内价格影响有限》，中国经济导报，2002年5月21日

3. 李成贵.《中国大米政策分析》，《中国农村经济》2002年第9期

4. 柯炳生.《加入WTO与我国农业发展》，《中国农村经济》2002年第1期

5. 肖国安.《未来十年中国粮食供求预测》，《中国农村经济》2002年第7期

6. 程国强.《中国粮食需求的长期趋势》，《中国农村观察》1998年第3期

7. 朱泽.《中国粮食安全状况研究》，《中国农村经济》1997年第5期

8. 朱晶，钟甫宁.《从粮食生产波动的国际比较看我国利用世界市场稳定国内供应的可行性》，《国际贸易问题》2000年第4期

9. 傅龙波，钟甫宁，徐志刚.《中国粮食进口的依赖性及其对粮食安全的影响》，《管理世界》，2001年第3期

10. 陈锡文.《入世回顾：在守信与失信之间（农业）》，《财经》2002年第21期

 

 

 

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