制度安排的实施机制与制度安排的绩效

  一、制度安排的实施机制与制度绩效的关系
　　新制度经济学认为，制度是一系列管束人们最大化行为的游戏规则的总和。制度体系由制度环境、具体制度安排和实施机制构成。
　　制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会、法律基础规则”。（注：转引自樊纲：《渐进式改革的政治经济学分析》，27、28、16页，上海，上海远东出版社，1996。）例如，支配选举、产权和契约权利的规则就属于社会制度环境的范畴。制度环境一般体现在一国的宪法当中（所以也被称为宪政秩序），并且一般不易被改变。特别是在一个既定的社会形态内，它作为实现一定的政治理想的工具，一般不易发生激变而只能发生旷日持久的渐变（革命引起的制度环境改变除外）。因此，新制度经济学一般把制度环境视为制度变迁模型的外生变量（我们今天所说的改革或制度创新，实际上也是把社会制度或宪政秩序作为外生变量）。总之，“制度环境可以说是对于可供人们选择的制度安排的范围，设置了一个基本的界限，从而使人们通过选择制度安排来追求自身利益的增进受到特定的限制”。（注：转引自樊纲：《渐进式改革的政治经济学分析》，27、28、16页，上海，上海远东出版社，1996。）
　　制度安排，在最抽象的意义上讲，是指支配经济单位之间和经济单位内部可能合作与竞争的方式的一种安排。例如，市场制度、公司制度、计划体制、用工合同制，经营承包制、各种行业自律制度、各种工作规章制度以及其他各种具体的奖勤（优）罚懒（劣）的规定等等，都可以说是一定制度环境（基本经济制度）约束下的制度安排。制度安排可以是正式的、也可以是非正式的，可以是暂时的，也可以是长期的，可以是由社会全体决定或国家规定的、也可以是由少数人决定的或私人商定的。制度安排是新制度经济学使用“制度”一词最通常的含义，制度安排的创新及其变迁机制与制度安排的功能及其绩效是新制度经济学研究制度变迁的重点。一项新的制度安排的功能与作用在于：给制度内部成员提供一种在制度安排外部不可获得的利益，防上外部成员对制度安排内部成员的侵害并协调社会组织之间的利益冲突，防止组织内部成员的机会主义行为或“搭便车”行为，为使内部成员形成稳定的制度预期和提供一个持续的激励机制创造条件，并在上述这些因素的基础上降低组织内部和组织之间的交易费用（如组织内耗和组织之间的扯皮等）。可见，制度安排的功能和作用主要是激励与约束；而约束机制不过是激励机制的背面（反向激励），因此可以认为制度安排的主要功能是提供一种激励机制（如物质奖励、职位升迁、社会声誉等）。
　　实施机制是指有一种社会组织或机构对违反制度（规则）的人作出相应惩罚或奖励，从而使这些约束或激励得以实施的条件和手段的总称。实施机制对于制度功能与绩效的发挥是至关重要的。对于一个社会或组织系统来讲，尽管有规则（制度）比没有规则（制度）好，但有规则而不实施，即“有法可依”而“有法不依”往往会更糟。这是因为如果制度得不到实施，不仅会影响制度的稳定性和权威性。从而使制度形同虚设而不起作用；而且还会使人们产生对制度的不正常的预期或使人们产生蔑视制度的文化心理，从而使目无法纪的行为畅通无阻并愈演愈烈。这样，一方面国家或微观组织为制度设计、创新和演进支付了大量的经常的成本，另一方面官员，民众甚至执法者可以视制度为未然而滋生大量制度外行为，从而既支付了大量的制度成本又不能获得应该获得的制度绩效（既定制度得以实施应有的绩效）。长此以往，一国获得进入有法律约束或制度化社会的机会的可能性将越来越小，从而该国经济效率不断提升的可能性也越来越小。正因为制度的实施机制对制度的功能与绩效的发挥具有至关重要的作用，所以斯特考尔认为“制度是能够自行实行或由某种外在权威施行的行为规范”（注：转引自樊纲：《渐进式改革的政治经济学分析》，27、28、16页，上海，上海远东出版社，1996。）。换言之，制度或制度化应该内含着实施机制，没有实施机制的政治制度、法律条文和（挂在墙上的）规章制度只能是制度的纸制复本，它们不可能对社会效率与公平的提高发挥真正的作用。
　　新制度经济学还把制度从形式上划分为正式约束和非正式约束两种类型。其中，宪法、法律、规章、契约等属于有形的（成文的）并在国家或组织强制力作用下实施的正式制度；而价值观念、伦理秩序、道德规范、风俗习惯和意识形态等属于非正式的（不成文的或无形的）并主要在社会舆论和社会成员自律等非强制力或“软约束”作用下实施的制度。我们通常所说的制度（包括制度环境和制度安排），主要是指正式制度（而不是非正式制度）。非正式制度由于下列几个原因，可以看作是正式制度的实施机制的一个组成部分：（1）非正式制度（如道德规范）由于本身缺乏有约束力的实施机制（如在现实生活中并不存在着一个所谓的“道德法庭”），因此它本身并不构成一个独立的能真正发挥其效能的制度形态；相反，只有借助于正式制度（如赡养法），它才能真正像一个“制度”那样发挥其效能并使之变成可预期性的行为准则。（2）与制度环境和制度安徘不一致的非正式制度（如滞后的意识形态），还会阻碍新制度的贯彻实施，增大制度创新和制度实施的阻力和成本。（3）非正式制度（如信仰体系）只是个人认知体系用以解释外部社会（制度）环境的内部表象，没有良好的制度环境便没法形成稳定的制度文化（或者说是先有制度结构而后有制度观念而不是相反）；而人们之所以自觉形成和强化一定的制度观念，是因为外部制度环境决定他不这样做就会受损的反向激励的结果。（4）与正式制度相一致的非正式制度（一致性意识形态）有助于降低正式制度的运行成本（交易费用），或者国家对道德教育投资的目的不过是为了减少或替代投资于法治（国家机器等）的国家治理成本（注：王建国：《国家的治理成本》，载《经济学消息报》，总第368期。）；因此，非正式制度只有与正式制度相一致或成为正式制度的一个补充（替代）因素才能发挥作用。总之，由于非正式制度缺乏实施机制而始终是一种“软约束”，或者只有具有制度化（法律化）倾向的道德观念和意识形态才具有约束力；也由于只有与正式制度一致性、反映性和内生性的非正式制度才能为社会的“制度秩序”作出应有的贡献，因此与其把非正式制度看成一种“制度”、不如把它看成是正式制度演进和实施的手段与工具（即实施机制）。

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