美国特殊保障措施第一案

 2002年8月19日，美国国际贸易委员会（ITC）对来自中国的座椅升降装置发起调查，并分别于10月18日和11月7日向美国总统提交裁决和救济建议。2003年1月17日，美国总统决定不采取限制进口的措施。这是美国第一起涉及特殊保障措施的案件。

    特殊保障措施只针对中国产品，并且在法律标准上也与普通保障措施不同。[1]因此，本案有利于了解美国具体运用这种措施的情况。

    本文分两部分。第一部份是ITC报告的内容，第二部分是总统决定的内容。

    第一部分 美国国际贸易委员会报告[2]

    一、引言

    ITC调查是由美国座椅升降装置国内生产商“动力系统公司”（Motion System Corporation）的申请而发起的。申请方认为，来自中国的座椅升降装置[3]正在增加，对美国的国内生产商造成了市场扰乱。申请的依据是美国贸易法第421节。

    美国贸易法第421节规定，在收到申请或被要求的情况下，ITC应当立即进行调查，以确定正在进口到美国的中国产品是否数量增加或处于特殊的情况，以至于对生产相似或直接竞争产品的国内生产商造成或威胁造成市场扰乱（market disruption）。满足这个标准有两个条件：对生产相似或直接竞争产品的国内生产商存在市场扰乱或者市场扰乱的威胁；中国进口数量增加或者处于特殊情况，导致或威胁导致这种市场扰乱。

    当与国内产业所生产产品相似或直接竞争的产品进口迅速增加（increasing rapidly），不论是绝对增加还是相对增加，以至于成为对国内产业造成实质损害（material injury）或者实质损害威胁的重要原因（significant cause），就应当认定市场扰乱存在。因此，认定市场扰乱的三个条件是：中国有关产品进口正在迅速增加，不论是绝对增加还是相对增加；国内产业受到了实质性损害，或者有实质性损害的威胁；这种迅速增加的进口是实质损害或者威胁的重要原因。此外，“重要原因”是指对国内产业实质损害起重要作用的原因，但不必等于或大于任何其他原因。[4]

    在确定市场扰乱是否存在时，ITC应当考虑客观因素，包括调查所涉进口的数量，该产品进口对美国相似或直接竞争产品价格的影响，该产品进口对生产相似或直接竞争产品的国内产业的影响。但有没有这些因素，对于确定市场扰乱是否存在都不是决定性的。

    二、市场扰乱是否存在

    （一）国内产业

    象“201条款”一样，第421节将国内产业界定为相似或直接竞争产品生产商。ITC在根据“201条款”进行调查时，采取的是两个步骤：首先确定与进口相似或直接竞争产品的构成，然后确定生产者（国内产业）。由于第421节没有相反的内容，ITC认为在本案中也应当采取这种做法。

    1、相似或直接竞争的国内产品

    在“201条款”中，“相似或直接竞争”的含义是：相似产品是实质上具有相同特性的产品（材料、外观、质量和质地等），直接竞争产品是指虽然实质上并非相同，但实际上商业目的相同的产品，即用途相同，基本上可替换。

    在确定相似或直接竞争产品构成时，ITC一般考虑下列5个因素：产品的物理特性；海关分类；制造过程（在何处如何制造）；用途；营销渠道。对于相似或直接竞争产品，属于事实认定问题。在确定其构成时，ITC寻找可能产品的明确分界线，而不考虑细微差别。

    在“201条款”调查中，如果ITC发现国内生产相似产品，就没有必要继续调查是否有直接竞争产品的国内生产商。国内产品不必与进口产品完全相同，只要实质上相同就可以。

    申请方认为相似产品应限于电机座椅升降装置（electromechanical pedestal actuators），应诉方CIM公司则主张应包括所有电机直线性升降装置（electromechanical linear actuators）。ITC通过对上述5个因素的分析，认定进口和国产座椅升降装置属于相似产品，但座椅升降装置与其他类型的直线性升降装置有明显的界线。

    2、国内产业

    第421节没有界定国内产业一词，因此ITC使用了“201条款”中的定义：国内产业是指相似或直接竞争产品国内生产商总合，或者产量占国内总产量主要部分的生产商。如果国内生产相似产品，则国内产业就由生产该产品的国内公司和工人组成。在本案中，三个国内公司生产该产品，其中申请方生产并销售该产品，一家公司生产供内部使用，另一家为申请方承担很重要的加工工作。因此，国内产业由这三家公司组成。

    （二）进口迅速增加

    进口必须是迅速增加的。同时，迅速增加必须是比较近期或持续的，而不是早期的。

    ITC认定，中国进口是迅速增加的，并且在调查期结束时增长最为巨大。从绝对数量看，1997－2000年进口为零，而2001年上升为X件；[5] 2002年上半年是X件，而2001年同期为零。从相对于国内生产的比率看，1997－2000年是零，2001年上升到X％；2002年上半年与 2001年上半年的零进口相比是X%.中国进口相对于美国国内消费的比率也增长很快。

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