论我国外资立法的不足与完善

【内容提要】文章从我国外资立法的现状出发，分析了我国目前外资立法的不足之处，特别是指出现行立法与国际法制的矛盾性，这种状况对我国即将加入WTO是不利的。针对以上不足，提出了完善外资法的建议和观点：坚持科学立法，增强法律之间的协调性，加强外资法律的整理编纂工作，弱化税收优惠在投资环境中的作用，特别是修改现行法律中与WTO协定的不符之处，使之与国际法制相一致，促进我国外资法律与国际法制接轨。
　　随着社会和经济的发展，世界经济已逐渐向全球一体化发展，世界各国的经济依赖性增强、渗透性加剧。国际投资对世界经济的发展起着举足轻重的作用。每个国家经济的发展都离不开外国资本的支持，同时本国的资本又渗透到其他各国的经济中，对特定国家来说，每个国家都离不开资本输入和资本输出。中国作为世界的一员，经济要发展，社会要进步，就离不开引进外资和输出资本，而中国是一个发展中国家，引进外资对中国当前的发展更为重要。要引进和利用外资，我们首先要完善我国外资立法，创造一个良好的法制环境。本文试从我国外资立法出发，剖析其不足，提出使其完善之建议。
　　一
　　自1979年以来，我国相继制订颁布了中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、外商投资企业所得税法等一批外资法规达60多种，运用法律手段来调整和管理外国投资。到目前为止，我国外资法已形成一个由各种专项立法及相关的单行法律、法规相互联系的外国投资法体系。
　　纵观我国的外资法，在这近20年的实施过程中，确实得到了发展，并不断走向完备成熟，在鼓励和保护外资中起到了举足轻重的作用，但是仍有很多不尽如人意的地方，归纳起来，主要有如下不足：
　　（一）缺乏系统性
　　从立法主体来看，我国外资立法叠床架屋，既有权力机关制定的法律如各种单行立法，又有行政法规如各种单行法律的实施细则或条例，还有国务院主管部门制定的规章以及各种各样的地方性法规和规章，甚至还有尚未向社会公布的内部规定。这些立法文件多而散，且颁布的机关、年限、效力范围各不相同，显得零乱。
　　从法律名称来看，我国外资立法也是庞杂繁多，如全国人大及其常委会所立法律的名称就有法、条例、规定、决议、办法、方案等。行政法规所用的名称很多，如条例、规定、决定、办法、通知、规划、细则、意见等。更有甚者，同类法律名称能派生出多种名称，如“规定”可以衍生出暂行规定、试行规定、若干规定、补充规定等。地方性法规的名称更是五花八门。这些名称令外商目不暇接，难以了解，无所适从。
　　（二）过于原则性
　　在一些外资立法中，法律条文含糊不清，模棱两可，内容过于抽象笼统。仅从《中外合资经营企业法》及其实施条例、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》中，就可发现像“一般应”、“一般不”、“需要时”、“必要时”、“特殊情况下”、“原则上”等各种空洞之词，其结果造成理解不一，甚至各取所需，争论不休；同时也给中央和地方执行机构进行广泛解释留有余地，从而导致对同样的行为缺乏统一对待的不合理现象时有发生。如《中外合资经营企业法实施条例》第15条规定：“合营企业合同的订立、效力、解释、执行及其争议的解决，均适用中国的法律”。对此条文，中方根据该条例14条规定：“合营企业合同的附件与合营企业合同具有同等效力。”认为作为附件的《技术转让合同》、《商标使用许可合同》等都适用中国法律。而外商则认为此类附件是合营企业批准成立后双方订立的合同，不同于合营企业合同，因此不能一律适用中国的法律。如当事人未选择所适用的法律，则要根据“最密切联系原则”确立应适用的法律。因法律规定不明确，中方有时只得让步。
　　（三）严重的滞后性
　　我国正处于新旧体制的转轨时期，新的问题和矛盾不断出现，由于忽视矛盾的客观存在，片面强调法律的稳定性，导致我国对外资法律法规的整理编纂工作重视不够，一些早已适应不了形势发展的规定没有及时修改和废止。另一方面，我国外资立法缺门太多，法律规范与应调整的社会经济关系脱节。许多投资关系由于缺乏法律依据，在相对失控的情况下，往往产生盲目引进，产销不对路，投资效益差等一系列问题。特别是专门的、系列的、全面的外商投资法，外商投资保护法等重要法律尚未出台，侵犯外国投资者合法权益的事件时有发生，极大挫伤了外商来华投资的积极性。[1]
　　（四）税收优惠使用的广泛性
　　我国外资法中含有大量的税收优惠规定，比如：限定区域和产业项目的减税优惠，限定行业、项目的减免税优惠，再投资退税的优惠，对间接投资所得的减免税优惠，关税方面的优惠等等。必须肯定，税收优惠制度具有鼓励外国投资、引导外资流向的重要作用。事实证明，税收优惠制度对我国引进外资，发展经济起了不可估量的作用，但是改革开放20年了，我们在外资法中对税收优惠仍然规定得很广泛，势必会造成内外资的差别待遇，不利于公平竞争。
　　（五）立法本位的过时性
　　我国现行外资立法以企业组织为本位，基本的外资法律就是三大外商投资企业法，主要内容包括企业的设立、组织形式、资本与出资、董事会及经营管理、财务会计、解散清算等。
　　随着我国经济的发展和改革的深化，以企业组织为本位已过时了，其原因如下。
　　第一，以企业组织为本位进行外资立法，注重投资主体的国籍，并以投资主体的国籍为界定三资企业的准绳，容易造成“假外资”现象。如一家国内企业，在国外设立一家子公司，然后将资金注入国内，兴办三资企业，甚至以国内母企业为合作伙伴，以取得国家对三资企业的各种优惠待遇。第二，以企业组织为本位进行外资立法，使得我国存在内资、外资两套企业法律体系。随着我国企业法制的完善，尤其是《公司法》的施行，造成两套法制重复颇多。第三，以企业组织为本位的外资立法，带有许多限制性因素，比如中方投资主体、企业组织形式等方面的限制。这些限制，随着实际情况的发展变化，其对利用外资的保险作用已属多余，相反，束缚了进一步利用外资的手脚。
　　（六）与国际法制的矛盾性
　　这种矛盾性是随着国际法制的发展而产生的。乌拉圭回合谈判经过长达6年的激烈争论，南北双方最终达成了妥协，其产物是《乌拉圭回合最终文件草案》，而TRIMS决定便是其产物的一部分。

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